Відповідно до ст. 45 Закону України «Про державну службу», керівники органів виконавчої влади щорічно виступають з публічним звітом про підсумки діяльності відповідного державного органу за участю представників громадських рад, громадських об’єднань, організацій роботодавців, професійних спілок, некомерційних організацій, експертів відповідних галузей та засобів масової інформації. На виконання вказаної вимоги закону, наказом Нацдержслужби №277 від 20.12.2016 року був затверджений Типовий порядок проведення публічного звіту керівника органу виконавчої влади.
Згідно розділу ІІІ наказу, структура публічного звіту повинна містити наступні складові:
1. Інформація про результати роботи органу виконавчої влади (завдання та заходи органу виконавчої влади, їх виконання).
2. Аналіз діяльності органу виконавчої влади (досягнення результатів завдань та заходів).
3. Використання коштів державного бюджету.
4. Організаційна інформація.
5. Інша інформація в межах компетенції органу виконавчої влади, що може бути винесена на публічне обговорення.
Публічний звіт про підсумки діяльності Державного агентства лісових ресурсів України оприлюднені 03 березня 2017 року на сайті центрального органу. Звіт оголошений 10 березня 2017 року.
Консультантом проекту технічної допомоги «Сприяння реформі лісового сектору в Україні» (PROFOR) уважно опрацьований представлений звіт, у зв’язку з чим сформовані низка зауважень та пропозиції, а саме:
1. Відповідно до п. 3 «Положення про Державне агентство лісових ресурсів України», що затверджене постановою Кабінету Міністрів України 08.10.2014 року №521, основним завданням Держлісагентства України є внесення на розгляд Міністра АПК пропозицій щодо формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства та реалізація державної політики у сфері лісового та мисливського господарства. Реалізація публічної політики органами влади завжди спрямовується на вирішення певних суспільно-важливих проблем, досягненні поставлених цілей та завдань.
Проте, на даному етапі, у лісовій галузі країни накопичилось значна кількість проблем економічного, правового, екологічного, організаційного характеру, котрі мають загрозливу тенденцію до збільшення та ускладнення. Щороку суперечки між зацікавленим сторонами поглиблюються. Натомість, в Україні досі відсутня система державного стратегічного планування лісової галузі, що покликана визначити стратегічні цілі та пріоритети подальшої розбудови сектору. Тобто, на сьогодні немає ані чіткої державної, ані визначеної національної політики у сфері лісового господарства. Такий стан розвитку ситуації «по самопливу» вкрай негативно позначається на державному управлінні: з огляду на загрозливі виклики сьогодення, суспільство та фахівці галузі не мають орієнтирів подальшого розвитку.
У публічному звіті відсутній чіткий перелік внесених пропозицій щодо формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, яке представило Держлісагентство у 2016 році. Також не визначено цілей та пріоритетних завдань державного органу на 2017 рік. З огляду на викладені зауваження, пропонуємо найближчим часом виступити ініціатором розроблення комплексної національної лісової політики України. Слід зауважити, що у попередні роки відомством вживались окремі заходи щодо розробки державної стратегії для лісової галузі, однак вони не були доведені до логічного завершення. З боку Держлісагентства для всебічного суспільного та фахового обговорення мають бути представлені конкретні пропозицій щодо формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.
2. У представленому звіті не висвітлені поставлені Урядом завдання щодо реалізації державної політики у сфері лісового господарства, відсутня інформація про обґрунтованість виконаних показників діяльності. Через брак відповідної інформації, що ускладнюється відсутністю нормативно схваленої державної або національної політики у лісовій галузі (за виключенням Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік та окремих відомчих документів десятирічної давнини), не можна зробити об’єктивних аналітичних висновків про досягнення Агентством поставлених завдань у сфері лісового господарства.
З огляду на викладене, було б доцільним визначення у публічному звіті конкретних завдань, що поставлені на виконання державному органу, а також стан їх виконання.
3. Не можна визнати задовільним стан роботи із підготовки проектів регуляторних актів в сфері лісових правовідносин на 2016 рік.
Відповідно до плану діяльності Мінагрополітики з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік, Держлісагентство визначено виконавцем розробки шістьох підзаконних актів, серед яких Порядок проведення рубок формування і оздоровлення лісів, Порядок відведення і таксації лісосік у лісах, Правила пожежної безпеки у лісах тощо. Необхідність ухвалення згаданих нормативів у новій редакції має вкрай важливе значення для якісного ведення лісового господарства країни. Однак жодного проекту із запланованих у минулому році не були оприлюднені та у звіті відсутня будь-яка інформація про їх розробку. Проект Інструкції із лісовпорядкування представлений для громадського обговорення лише у березні цього року.
Крім розробки нової редакції «Санітарних правил в лісах України», яке здійснено на виконання доручення Прем’єр-міністра України, фактично Держлісагентством у 2016 році не було підготовлено жодного нормативного акту у сфері ведення лісового господарства.
4. У минулому році, вперше в історії лісової галузі, понад 70 лісогосподарських підприємства семи областей півдня та сходу країни не отримали бюджетного фінансування, що стало поставило їх на межу банкрутства. Відповідно, критичний стан фінансування зробив неможливим ведення лісового господарства у ввірених лісах. Протягом минулого року постійно спостерігалось звільнення висококваліфікованих фахівців цих підприємств. Більше 2500 осіб працювали за режимом скороченого робочого часу. Така ж кількість працівників була у вимушених відпустках без збереження заробітної плати. Заробітна плата виплачувалась із значними затримками. Незважаючи на заходи, які вживались Держлісагентством протягом минулого року щодо отримання фінансування із державного бюджету, реальних результатів не досягнуто.
Фактично, у публічному звіті наведена проблема вказується в одному абзаці: констатується, що без держаної фінансової підтримки залишились підприємства південних та східних регіонів, лісозахисні та лісовпорядні підприємства. Жодної інформації про фактичні дії щодо вирішення цієї, чи не найболючішої зараз проблеми у лісовій галузі, не наведено.
Між тим, постановою Пленуму ЦК Профспілки працівників лісового господарства від 24.01.2017 року, роботу Державного агентства лісових ресурсів України щодо здійснення державної політики у сфері ведення лісового і мисливського господарства, вважати недостатньою та такою, що призвела до вкрай негативних наслідків в діяльності лісогосподарських підприємств, які є прямою загрозою виникнення екологічних і техногенних надзвичайних ситуацій в державі та ще більшого сплеску соціальної напруги в трудових колективах.
Викликає особливу стурбованість, що станом на квітень 2017 року проблема залишається невирішеною. Тому забезпечення фінансування лісогосподарських підприємств півдня та сходу потребує першочергової уваги та як пріоритетне завдання її обов’язково має відображатись в офіційних звітах центрального органу влади.
5. У розділі «Боротьба з незаконними рубками» приведена таблиця в розрізі кожного регіону із інформацією про незаконні рубки, скоєні в лісах Держлісагентства за 2016 рік. За даними таблиці, протягом 2016 року у лісах Держлісагентства трапилось 6440 випадків незаконних рубок, обсяг незаконно заготовленої деревини склав 27673 куб.м., завдана шкода становить понад 137 млн. грн. Звернемо увагу, що ці дані приведені із об’єктивних причин без урахування незаконних рубок в межах ОРДЛО, де, за попередніми даними, склалась катастрофічна ситуація зі збереження лісових насаджень через військові дії та відсутністю у населення теплопостачання.
Разом із тим у тексті не згадується, що наведена кількість стосується незаконних самовільних рубок, тобто рубок які вчинені без відповідного дозволу (лісорубного квитка) фізичними або юридичними особами, котрі не мають відношення до ведення лісового господарства. Всі перелічені рубки виявлені самими постійними лісокористувачами при здійсненні охорони лісів. Водночас, судова практика відносить до незаконних рубок також і ті рубки, які вчинені самими постійними лісокористувачами за наявності спеціального дозволу (лісорубного квитка), але яких виданий із порушенням законодавства, до початку чи після закінчення установлених у дозволі строків; не на призначених ділянках чи понад установлену кількість; не тих порід дерев, які визначені в дозволі; порід, вирубку яких заборонено. Як правило, такі незаконні рубки виявляються підрозділами екологічної інспекції, правоохоронними органами. Однак інформації про вчинення вказаних незаконних рубок постійними лісокористувачами у звіті не наведено. У зв’язку з цим, представлену інформацією про незаконні рубки в лісах Держлісагентства не можна вважати повною та об’єктивною.
6. Слід висловити деякі претензії щодо фахового аналізу окремих кількісних показників, що зазначені у звіті. Зокрема, у документі вказується, що «за рік в лісах України в середньому приростає 35 млн. куб.м. деревини. Середньорічний приріст деревини на 1 га. у лісах Держлісагентства дорівнює 3,9 куб.м. на 1 гектар і коливається від 5.0 куб.м. в Карпатах та 2,5 куб.м. у степовій зоні. Відбувається поступове збільшення запасу, що підтверджує значний економічний і природоохоронний потенціал. У лісах Держлісагентства запас на 1 гектарі складає близько 240 куб.м…».
Водночас, такі високі показники запасу на 1 га. обумовлені здебільшого не правильним веденням лісового господарства, а простим збільшенням вікової структури лісів. Із врахуванням того, що на даний час середній запас на гектарі (240 куб.м) не значним чином відрізняється від середнього запасу стиглих або перестиглих насаджень (254 куб.м.), показник середнього запасу вперше за тривалий період знизився (із 4,0 до 3,9 куб.м.). Згадані зміни слід сприймати як сигнал, що свідчить про старіння лісів та зниження їх продуктивності. Проте у публічному звіті не згадується на наявність вказаної проблеми, та не представлені перспективні плани її вирішення.
Варто зауважити, що через тривалість лісовирощування, опис кількісних та якісних показників лісового фонду України у річному звіті, є не зовсім коректним.
7. У звіті зазначається, що деревообробними підрозділами галузі за 2016 рік перероблено біля 1,6 млн. куб.м. деревини що на 233 тис. куб.м, або на 17 % більше ніж за 2015 рік. Випущено продукції переробки на суму 1,88 млрд. грн.., що на 39 % більше, ніж за 2015 рік. Разом з тим, у відсутні пояснення щодо організаційно-правових підстав збільшення обсягів власного деревообробного виробництва лісогосподарськими підприємствами галузі.
Слід зазначити, що на законодавчому рівні відсутні заборони для постійних лісокористувачів щодо зайняття обробкою деревини та реалізації пиломатеріалів. Водночас, Концепцією реформування та розвитку лісового господарства від 18.04.2006 року заготівля деревини була визнана як кінцева фаза ведення лісового господарства. На виконання цих вимог, протягом 2006 – 2010 року значна кількість деревообробних цехів лісогосподарських підприємства була закрита або реалізована, а рівень внутрішньої деревообробки в підприємствах значно знизився. Безумовно, фактичною причиною докорінної зміни курсу на розвитку деревообробки лісгоспами слід вважати ухвалення у 2015 році Закону України «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів». Однак повернення із взятого раніше курсу, і нарощування обсягів власної деревообробки у 2016 році викликало численні нарікання та звинувачення приватних деревообробників: лісогосподарські підприємства мають змогу придбавати власну заготовлену деревину за собівартістю. Натомість деревообробні підприємства змушені сплачувати сформовану за нього аукціонні ціни. За таких умов, при зростанні переробних потужностей лісгоспів із обсягами лісопереробних підприємств, останні опиняться в дискримінаційних умовах, оскільки будуть відсутні умови рівної та чесної конкуренції.
В описаній проблемі ані Держлісагентством, ані іншими профільними державними органами, досі не сформовано чіткої позиції, конкретних механізмів розв’язання, не представлено компромісних рішень. Відтак, можна спрогнозувати, що конфлікти у даній площині будуть зростати, що негативно позначиться на розвитку лісової галузі.
8. Одним із нормативно визначених завдань Держлісагентства є здійснення заходів щодо забезпечення споживачів деревиною. Звітом зазначається, що загальний обсяг реалізації деревини у круглому вигляді на внутрішній ринок у 2016 році становить 11673,1 тис. куб.. Окремої інформації про реалізацію ділової деревини не наводиться. При цьому представлені дані (без розмежування у розрізі регіонів), що на загальні аукціони у 2016 році було виставлено 7,1 млн. куб. м.
Проте протягом минулого року деревообробники практично із усіх лісоресурсних областей відкрито заявляли про невиконаннями вимоги наказу Держкомлісгоспу №42 від 19.02.2007 року лісогосподарськими підприємствами щодо виставлення на аукціон всієї необробленої деревини. За різними оцінками учасників ринку на аукціони виставляється від 40 до 70 % деревини, інша кількість реалізується лісгоспами в обхід аукціонів за прямими договорами. Виданий Держлісагентством лист від 08.08.2016 р. № 04-15/4513-16 щодо забезпечення вимоги виставлення на аукціони всієї необробленої деревини, фактично не виконується. Окремими наслідками такого становища можна вважати ріст дефіциту деревини, необґрунтоване підвищення аукціонних цін, виникнення значних корупційних ризиків з боку лісгоспів та органів державного управління, зниження обсягів продукції, що випускається та скорочення кількості робочих місць у сфері деревообробки.
Такий стан є результатом відсутності державної політики в сфері вітчизняної деревообробки, якісного правового регулювання торгівлі необробленої деревиною. Незважаючи на представлені проекти нормативних актів, що розроблялись Держлісагентством, а також частковим запровадженням мораторію на вивезення деревини за кордон, в цілому 2016 рік став роком втрачених можливостей для правового врегулювання торгівлі деревиною на внутрішньому ринку. Яскравим свідченням цього є постійні скандали та конфлікти представників деревообробної галузі, відкриті звинувачення в бік лісогосподарських підприємств щодо зловживань та невиконання вимог наказу Держкомлісгоспу №42.
Однак представлений звіт не містить конкретних заходів у згаданій сфері, які планує здійснити відомство аби хоча б тимчасово врегулювати проблему ситуацію на ринку.
9. У травні минулого року стався гучний скандал, пов’язаний із експортом української деревини. Протягом травня – липня 2016 року Закарпатська митниця ГУ ДФС України, фактично на підставі розпорядження голови Закарпатської ОДА від 13.05.2016 р. № 236 щодо заборони експорту деревини паливної у Закарпатській області довжиною більше 1 метра, затримала понад 180 вагонів із необробленою деревиною, яка призначалась до експорту в країни Євросоюзу. Голова Закарпатської ОДА публічно звинуватив відправників вантажу - переважно це державні лісогосподарські підприємства у тому, що вони вносили неправдиві відомості у перевізні документи щодо транспортування дров паливних, яка на його думку, була діловою деревиною. Відносно посадових осіб цих лісгоспів митниками були складені протоколи про порушення митних правил (внесення неправдивих відомостей щодо ваги, розмірів, об’ємів товару). Натомість в подальшому частину цих справ було закрито через необґрунтованість звинувачень митників. Цікаво, але за висновками Закарпатської ТПП в абсолютній більшості оглянутих вагонів повністю підтверджено, що перевозились дрова паливі згідно ГОСТ 3243-88, а не ділова деревина, як неодноразово заявляли голова ОДА, представники Закарпатської митниці та громадські активісти. Претензії митників підтвердились лише в частині порушень лісгоспами технічних та другорядних вимог при перевезенні вантажу: як правило була занижена декларативна вага або довжина деревини, якість та сортність деревини були підтверджені.
Вказана ситуація обумовила подання десятків судових позовів проти Закарпатської ОДА, а також спричинило завдання матеріальних збитків лісогосподарським підприємствам через затримки вантажу, проведенням додаткових митних процедур, накладні витрати, сплату судових зборів тощо. Крім того, лісгоспи країни понесли значні іміджеві втрати: через необґрунтовані заяви у ЗМІ у суспільстві сформовано хибні стереотипи, про те що «лісгоспи, аби обійти мораторій на експорт лісу-кругляка масово, незаконно вирубують ліси, які під виглядом дров таємно вивозять за безцінь за кордон».
Однак у представленому звіті немає жодної інформації Держлісагентства про причини описаного конфлікту, вжиті заходи, та заплановані зміни до нормативної бази щодо упередження подібних ситуації.
10. Великий за обсягом розділ публічного звіту присвячений науковій роботі у лісовому господарстві. Безумовно, для повноцінного розвитку галузь має бути зацікавлена у ефективній роботі фундаментальної та прикладній науковій діяльності, яка б надавала можливість вирішувати гострі виробничі проблеми, впроваджуючи нові технології у збереженні, використанні та збагачення лісових ресурсів
Однак варто звернути увагу, що із представленого у звіті переліку прикладних наукових досліджень відсутні дані про їх реальне провадження у виробничу практику ведення лісового господарства. З урахуванням об’єктивної тривалості досліджень у лісовому господарстві, складно зробити висновки про стан їх ефективності та рівень реального впровадження у практичну діяльність підприємств. Пропонується у наступному звіті більш детально конкретизувати вказані питання.
Консультант О.Сторчоус
06.04.2017 року
