Зовсім погано — зі ставленням суспільства до державно-приватного партнерства.
Василь Артюшенко, DT.UA
Верховна Рада України ухвалила новий закон про концесії, який у тому числі передбачає внесення змін до цілого ряду інших законів, включаючи Закон України "Про державно-приватне партнерство". Після того, як президент його підпише, законодавство України в сфері державно-приватного партнерства стане одним із найкращих у світі. Але чи зможемо ми цим скористатися повною мірою? Поки що питання залишається відкритим.
Міжнародний досвід свідчить про те, що для того, аби забезпечити активну участь приватного бізнесу в інфраструктурі, дуже важливо мати гарне правове регулювання. Але цього недостатньо. Потрібні ще політична воля, професійна публічна влада, а також суспільна підтримка або принаймні відсутність негативного ставлення суспільства до залучення бізнесу в інфраструктуру. Якщо говорити про політичну волю, то на сьогодні вона є, хоча поки ще більше на рівні декларацій. Складніші справи з кваліфікацією державних службовців, які приймають управлінські рішення в цій сфері. Зовсім погано — зі ставленням суспільства до державно-приватного партнерства (ДПП). Після прийняття Верховною Радою закону про концесії ми ще раз у цьому переконалися.
Обговорюючи новий закон, багато колишніх і нинішніх народних депутатів, експертів та інших "гостей студії" зі знанням справи заявляли, що концесія ніде не працює, і нічого доброго чекати від неї не треба. Навпаки, новий закон прийнято з єдиною метою — швидко провести тіньову приватизацію державних об'єктів, практично нічого за них не заплативши. І допоможе в цьому інший закон, що ліквідував список об'єктів, які не підлягають приватизації.
Подібні "експертні" судження не витримують жодної критики. Та оскільки вони надто часто звучать в ефірі та налаштовують суспільство проти використання механізму концесій і неконцесійних ДПП, хотілося б дати деякі роз'яснення з цього питання. Адже той самий міжнародний досвід свідчить, що негативне ставлення суспільства до участі бізнесу в інфраструктурі часто стає нездоланною перешкодою в реалізації критично важливих для тієї або іншої території проєктів (публічна влада не наважується анонсувати й підтримувати їх реалізацію, а приватний бізнес вважає їх надто ризикованими для інвестицій).
Зупинимося на деяких важливих моментах оновленого законодавства з ДПП, розуміння яких допоможе подолати негативне ставлення до державно-приватного партнерства й до концесій, зокрема.
По-перше, об'єкти, які модернізує (будує) і потім експлуатує приватний партнер (у випадку концесії — концесіонер), перебувають і залишаються в державній або комунальній власності. Ні про яку зміну власника тут не йдеться. Більш того, якщо концесійний договір складено правильно й коректно, то публічна влада завжди може розірвати його у разі невиконання концесіонером передбачених договором зобов'язань. Тобто, передаючи об'єкти в концесію (як і в інші форми ДПП), держава (місцева влада) зберігає контроль над цими об'єктами та, що важливіше, над якістю й надійністю послуг, які концесіонер надає з їх використанням. Це одна з важливих відмінностей ДПП від приватизації.
У разі приватизації держава (місцева влада) повністю втрачає контроль над проданим об'єктом і ситуацією на відповідному ринку. Іноді це робить владу політично вразливою. Наприклад, у якийсь момент приватна компанія може вирішити закрити (або призупинити роботу) ТЕС або водоканалу, що належить їй. Як наслідок, місто залишиться без тепла або води. Щоб запобігти подібній ситуації, місцева влада буде готова піти на багато що. Розуміючи це, бізнес може вдаватися до маніпуляцій. Або ж зарубіжна компанія може створити такі умови для користування своїм морським портом, які фактично заблокують його роботу й переспрямують вантажо- і пасажиропотоки через інші країни. Як, наприклад, сталося з Батумським портом, після чого Грузія вирішила почати будівництво нового порту. У випадку ДПП/концесії такі ситуації неможливі.
Зазначимо також, що чомусь в Україні концесії завжди асоціюються з передачею приватному бізнесу вже існуючих об'єктів інфраструктури, при цьому задешево й без особливих зобов'язань. Дійсно, дотепер так і було. Жодного нового об'єкта за концесійним договором не побудували. Разом з тим на сьогодні у світі найбільш затребуваними є концесії, що передбачають будівництво нових інфраструктурних об'єктів та їх експлуатацію приватними компаніями, а згодом — передачу їх у державну (комунальну) власність. Як правило, приватному бізнесу вигідніше й дешевше побудувати новий інфраструктурний об'єкт, ніж реконструювати наявний. Адже в цьому разі він може скористатися новими інноваційними технологіями, а також не думатиме про вирішення проблем, породжених діяльністю підприємства, що раніше експлуатувало об'єкт, переданий у концесію. Новими об'єктами приємніше й зручніше буде користуватися й громадянам. Серед іншого, вони можуть бути добре вписані в міський ландшафт і мати дизайн, що тішить око. Якщо говорити про Україну, то тут потреба в нових інфраструктурних об'єктах дуже висока. Це й нові автомобільні та залізничні дороги, мости, тунелі, аеропорти. Це й сучасні теплові установки, системи водопостачання, потужності з очищення стоків, підприємства з переробки відходів. Це й нові школи, садки, університети. І всі ці об'єкти можуть бути побудовані на умовах концесії або з використанням інших, неконцесійних, форм ДПП.
По-друге, у концесію/ДПП не можна передавати об'єкти, що підлягають приватизації. Це і теорія, і норма українського закону. Тому після того, як парламент ліквідував список державних підприємств, які не підлягають приватизації, ми змушені будемо думати переважно про застосування концесійного механізму для створення нових інфраструктурних об'єктів. І це непогано.
По-третє, концесійні проєкти зовсім не дешеві й дуже ризиковані для приватного бізнесу. Основний принцип їх реалізації полягає в тому, що спочатку приватний партнер створює (модернізує) інфраструктурний об'єкт за свої й залучені ним кошти. І тільки коли цей об'єкт починають використовувати для надання суспільно значущих послуг, концесіонер починає одержувати відшкодування за внесені ним інвестиції, включаючи прибуток. Підкреслимо, якщо це новостворюваний об'єкт, то до завершення будівництва й здачі об'єкта в експлуатацію приватний партнер (концесіонер) узагалі нічого не одержує ні від держави, ні від майбутніх споживачів його послуг. При цьому для концесійних проєктів ризик попиту на послуги, надавані за договором концесії, переважно лежить на концесіонерові. У країнах з низьким платоспроможним попитом населення, до яких належить і Україна, цей ризик дуже високий. Для таких країн, щоб заманити інвестора в інфраструктуру, потрібно думати про зниження ризику попиту на послуги, надавані в рамках проєкту ДПП, до прийнятного для бізнесу рівня. Тільки в цьому разі він буде готовий взяти участь у довгострокових інфраструктурних проєктах.
Зменшити ризики приватного інвестора, а в багатьох випадках — зробити планований до реалізації проєкт окупним, дозволяє надання проєктам ДПП державної підтримки, що позитивно зарекомендувало себе на ринках, які розвиваються. Наш закон про державно-приватне партнерство передбачає цілий ряд форм такої підтримки. Із прийняттям нового закону про концесії частина з них може бути застосована й для концесійних договорів. Це дасть можливість залучити бізнес до реалізації проєктів, про участь у яких він раніше й не замислювався.
Зауважимо, що державна підтримка надається лише в тому разі, якщо проєкт надзвичайно потрібний для суспільства, його реалізація приведе до значного поліпшення якості життя населення на території, але при цьому цей проєкт ніколи не зможе стати окупним у разі реалізації його на комерційних умовах. Водночас у держави (місцевої влади) коштів на реалізацію такого проєкту немає, і невідомо, чи зможуть вони з'явитися в недалекому майбутньому (приклад — багатостраждальний міст у Запоріжжі, який безуспішно будують протягом 15 років).
Причини збитковості проєкту для приватного партнера можуть бути різні. Наприклад, неможливість гарантувати тариф на надавані ним у рамках договору послуги на рівні, який дозволив би досягнути окупності (у випадках, коли тарифи встановлюються регуляторами). Або ж неможливість зробити послуги, які надаватимуться приватним партнером у рамках договору ДПП/концесії, платними (наприклад, запровадити плату за проїзд дорогою або мостом у депресивних регіонах). І в багатьох інших випадках, скажімо, при створенні соціальної інфраструктури.
Окрім того, важливо зазначити, що, як правило, державна підтримка проєкту ДПП надається вже після введення в експлуатацію нового (реконструйованого) об'єкта. Тобто коли об'єкт уже буде побудований, і надаваними з його допомогою послугами почнуть користуватися споживачі. Більш того, у багатьох випадках джерелом для надання державної підтримки слугують надходження до бюджету (державного і/або місцевого), які прямо або опосередковано виникають унаслідок реалізації інфраструктурного проєкту, якому надається така підтримка.
Міжнародний досвід свідчить: що нижчий рівень життя в тій або іншій країні, то більш затребувані в ній приватні інвестори, готові вкладати кошти й сили в модернізацію інфраструктури. Водночас що бідніша країна, то менше проєктів може бути реалізовано в ній без державної підтримки. Якщо ми зосередимося на реалізації тільки надприбуткових інфраструктурних проєктів, що не потребують ніякої участі держави, а навпаки, передбачають високі концесійні платежі, то вирішити найгостріші проблеми в країні не вдасться ніколи. Адже в найгіршому стані у нас перебувають ті об'єкти, платити за створення (реконструкцію) яких їх користувачі не в змозі.
І останній коментар — про нібито бажання влади все "швидко віддати в концесію". Структурування проєкту на умовах концесії або в іншій формі ДПП — дуже складний і тривалий процес, що іноді триває роки. Швидко й/або халтурно підготовлений проєкт не залучить серйозного приватного бізнесу. Ним можуть зацікавитися лише так звані агресивні інвестори-авантюристи, готові увійти в проєкт на будь-яких умовах, а потім нескінченно судитися з державою. Процедури підготовки та розгляду проєктів, які претендують на реалізацію на умовах ДПП/концесій, а також прийняття рішень про здійснення ДПП, передбачені оновленим законодавством, максимально сприяють тому, щоб інфраструктурні проєкти, до здійснення яких планується залучити приватний бізнес, були підготовлені якісно та становили інтерес для серйозних стратегічних інвесторів. Для цього, зокрема, передбачено: залучення для підготовки й супроводу таких проєктів професійних радників і незалежних експертів, а також тісне співробітництво з МФО на всіх етапах підготовки проєктів ДПП; детальна процедура розгляду пропозицій про здійснення ДПП і прийняття рішення про доцільність/недоцільність запуску проєкту за участі приватного бізнесу; ретельно прописані умови конкурсу на вибір приватного партнера; вимоги з оприлюднення інформації, що стосується підготовки й реалізації відповідних проєктів.
Василь Артюшенко, DT.UAВерховна Рада України ухвалила новий закон про концесії, який у тому числі передбачає внесення змін до цілого ряду інших законів, включаючи Закон України "Про державно-приватне партнерство". Після того, як президент його підпише, законодавство України в сфері державно-приватного партнерства стане одним із найкращих у світі. Але чи зможемо ми цим скористатися повною мірою? Поки що питання залишається відкритим.
Міжнародний досвід свідчить про те, що для того, аби забезпечити активну участь приватного бізнесу в інфраструктурі, дуже важливо мати гарне правове регулювання. Але цього недостатньо. Потрібні ще політична воля, професійна публічна влада, а також суспільна підтримка або принаймні відсутність негативного ставлення суспільства до залучення бізнесу в інфраструктуру. Якщо говорити про політичну волю, то на сьогодні вона є, хоча поки ще більше на рівні декларацій. Складніші справи з кваліфікацією державних службовців, які приймають управлінські рішення в цій сфері. Зовсім погано — зі ставленням суспільства до державно-приватного партнерства (ДПП). Після прийняття Верховною Радою закону про концесії ми ще раз у цьому переконалися.
Обговорюючи новий закон, багато колишніх і нинішніх народних депутатів, експертів та інших "гостей студії" зі знанням справи заявляли, що концесія ніде не працює, і нічого доброго чекати від неї не треба. Навпаки, новий закон прийнято з єдиною метою — швидко провести тіньову приватизацію державних об'єктів, практично нічого за них не заплативши. І допоможе в цьому інший закон, що ліквідував список об'єктів, які не підлягають приватизації.
Подібні "експертні" судження не витримують жодної критики. Та оскільки вони надто часто звучать в ефірі та налаштовують суспільство проти використання механізму концесій і неконцесійних ДПП, хотілося б дати деякі роз'яснення з цього питання. Адже той самий міжнародний досвід свідчить, що негативне ставлення суспільства до участі бізнесу в інфраструктурі часто стає нездоланною перешкодою в реалізації критично важливих для тієї або іншої території проєктів (публічна влада не наважується анонсувати й підтримувати їх реалізацію, а приватний бізнес вважає їх надто ризикованими для інвестицій).
Зупинимося на деяких важливих моментах оновленого законодавства з ДПП, розуміння яких допоможе подолати негативне ставлення до державно-приватного партнерства й до концесій, зокрема.
По-перше, об'єкти, які модернізує (будує) і потім експлуатує приватний партнер (у випадку концесії — концесіонер), перебувають і залишаються в державній або комунальній власності. Ні про яку зміну власника тут не йдеться. Більш того, якщо концесійний договір складено правильно й коректно, то публічна влада завжди може розірвати його у разі невиконання концесіонером передбачених договором зобов'язань. Тобто, передаючи об'єкти в концесію (як і в інші форми ДПП), держава (місцева влада) зберігає контроль над цими об'єктами та, що важливіше, над якістю й надійністю послуг, які концесіонер надає з їх використанням. Це одна з важливих відмінностей ДПП від приватизації.
У разі приватизації держава (місцева влада) повністю втрачає контроль над проданим об'єктом і ситуацією на відповідному ринку. Іноді це робить владу політично вразливою. Наприклад, у якийсь момент приватна компанія може вирішити закрити (або призупинити роботу) ТЕС або водоканалу, що належить їй. Як наслідок, місто залишиться без тепла або води. Щоб запобігти подібній ситуації, місцева влада буде готова піти на багато що. Розуміючи це, бізнес може вдаватися до маніпуляцій. Або ж зарубіжна компанія може створити такі умови для користування своїм морським портом, які фактично заблокують його роботу й переспрямують вантажо- і пасажиропотоки через інші країни. Як, наприклад, сталося з Батумським портом, після чого Грузія вирішила почати будівництво нового порту. У випадку ДПП/концесії такі ситуації неможливі.
Зазначимо також, що чомусь в Україні концесії завжди асоціюються з передачею приватному бізнесу вже існуючих об'єктів інфраструктури, при цьому задешево й без особливих зобов'язань. Дійсно, дотепер так і було. Жодного нового об'єкта за концесійним договором не побудували. Разом з тим на сьогодні у світі найбільш затребуваними є концесії, що передбачають будівництво нових інфраструктурних об'єктів та їх експлуатацію приватними компаніями, а згодом — передачу їх у державну (комунальну) власність. Як правило, приватному бізнесу вигідніше й дешевше побудувати новий інфраструктурний об'єкт, ніж реконструювати наявний. Адже в цьому разі він може скористатися новими інноваційними технологіями, а також не думатиме про вирішення проблем, породжених діяльністю підприємства, що раніше експлуатувало об'єкт, переданий у концесію. Новими об'єктами приємніше й зручніше буде користуватися й громадянам. Серед іншого, вони можуть бути добре вписані в міський ландшафт і мати дизайн, що тішить око. Якщо говорити про Україну, то тут потреба в нових інфраструктурних об'єктах дуже висока. Це й нові автомобільні та залізничні дороги, мости, тунелі, аеропорти. Це й сучасні теплові установки, системи водопостачання, потужності з очищення стоків, підприємства з переробки відходів. Це й нові школи, садки, університети. І всі ці об'єкти можуть бути побудовані на умовах концесії або з використанням інших, неконцесійних, форм ДПП.
По-друге, у концесію/ДПП не можна передавати об'єкти, що підлягають приватизації. Це і теорія, і норма українського закону. Тому після того, як парламент ліквідував список державних підприємств, які не підлягають приватизації, ми змушені будемо думати переважно про застосування концесійного механізму для створення нових інфраструктурних об'єктів. І це непогано.
По-третє, концесійні проєкти зовсім не дешеві й дуже ризиковані для приватного бізнесу. Основний принцип їх реалізації полягає в тому, що спочатку приватний партнер створює (модернізує) інфраструктурний об'єкт за свої й залучені ним кошти. І тільки коли цей об'єкт починають використовувати для надання суспільно значущих послуг, концесіонер починає одержувати відшкодування за внесені ним інвестиції, включаючи прибуток. Підкреслимо, якщо це новостворюваний об'єкт, то до завершення будівництва й здачі об'єкта в експлуатацію приватний партнер (концесіонер) узагалі нічого не одержує ні від держави, ні від майбутніх споживачів його послуг. При цьому для концесійних проєктів ризик попиту на послуги, надавані за договором концесії, переважно лежить на концесіонерові. У країнах з низьким платоспроможним попитом населення, до яких належить і Україна, цей ризик дуже високий. Для таких країн, щоб заманити інвестора в інфраструктуру, потрібно думати про зниження ризику попиту на послуги, надавані в рамках проєкту ДПП, до прийнятного для бізнесу рівня. Тільки в цьому разі він буде готовий взяти участь у довгострокових інфраструктурних проєктах.
Зменшити ризики приватного інвестора, а в багатьох випадках — зробити планований до реалізації проєкт окупним, дозволяє надання проєктам ДПП державної підтримки, що позитивно зарекомендувало себе на ринках, які розвиваються. Наш закон про державно-приватне партнерство передбачає цілий ряд форм такої підтримки. Із прийняттям нового закону про концесії частина з них може бути застосована й для концесійних договорів. Це дасть можливість залучити бізнес до реалізації проєктів, про участь у яких він раніше й не замислювався.
Зауважимо, що державна підтримка надається лише в тому разі, якщо проєкт надзвичайно потрібний для суспільства, його реалізація приведе до значного поліпшення якості життя населення на території, але при цьому цей проєкт ніколи не зможе стати окупним у разі реалізації його на комерційних умовах. Водночас у держави (місцевої влади) коштів на реалізацію такого проєкту немає, і невідомо, чи зможуть вони з'явитися в недалекому майбутньому (приклад — багатостраждальний міст у Запоріжжі, який безуспішно будують протягом 15 років).
Причини збитковості проєкту для приватного партнера можуть бути різні. Наприклад, неможливість гарантувати тариф на надавані ним у рамках договору послуги на рівні, який дозволив би досягнути окупності (у випадках, коли тарифи встановлюються регуляторами). Або ж неможливість зробити послуги, які надаватимуться приватним партнером у рамках договору ДПП/концесії, платними (наприклад, запровадити плату за проїзд дорогою або мостом у депресивних регіонах). І в багатьох інших випадках, скажімо, при створенні соціальної інфраструктури.
Окрім того, важливо зазначити, що, як правило, державна підтримка проєкту ДПП надається вже після введення в експлуатацію нового (реконструйованого) об'єкта. Тобто коли об'єкт уже буде побудований, і надаваними з його допомогою послугами почнуть користуватися споживачі. Більш того, у багатьох випадках джерелом для надання державної підтримки слугують надходження до бюджету (державного і/або місцевого), які прямо або опосередковано виникають унаслідок реалізації інфраструктурного проєкту, якому надається така підтримка.
Міжнародний досвід свідчить: що нижчий рівень життя в тій або іншій країні, то більш затребувані в ній приватні інвестори, готові вкладати кошти й сили в модернізацію інфраструктури. Водночас що бідніша країна, то менше проєктів може бути реалізовано в ній без державної підтримки. Якщо ми зосередимося на реалізації тільки надприбуткових інфраструктурних проєктів, що не потребують ніякої участі держави, а навпаки, передбачають високі концесійні платежі, то вирішити найгостріші проблеми в країні не вдасться ніколи. Адже в найгіршому стані у нас перебувають ті об'єкти, платити за створення (реконструкцію) яких їх користувачі не в змозі.
І останній коментар — про нібито бажання влади все "швидко віддати в концесію". Структурування проєкту на умовах концесії або в іншій формі ДПП — дуже складний і тривалий процес, що іноді триває роки. Швидко й/або халтурно підготовлений проєкт не залучить серйозного приватного бізнесу. Ним можуть зацікавитися лише так звані агресивні інвестори-авантюристи, готові увійти в проєкт на будь-яких умовах, а потім нескінченно судитися з державою. Процедури підготовки та розгляду проєктів, які претендують на реалізацію на умовах ДПП/концесій, а також прийняття рішень про здійснення ДПП, передбачені оновленим законодавством, максимально сприяють тому, щоб інфраструктурні проєкти, до здійснення яких планується залучити приватний бізнес, були підготовлені якісно та становили інтерес для серйозних стратегічних інвесторів. Для цього, зокрема, передбачено: залучення для підготовки й супроводу таких проєктів професійних радників і незалежних експертів, а також тісне співробітництво з МФО на всіх етапах підготовки проєктів ДПП; детальна процедура розгляду пропозицій про здійснення ДПП і прийняття рішення про доцільність/недоцільність запуску проєкту за участі приватного бізнесу; ретельно прописані умови конкурсу на вибір приватного партнера; вимоги з оприлюднення інформації, що стосується підготовки й реалізації відповідних проєктів.
