20 ноября 2015 года вступает в силу постановление Правительства РФ от 10 ноября 2015 г. № 1213, которым введен полный запрет на бесконтрольное выжигание сухой травы на территории всей Российской Федерации, на землях любой категории, находящихся в любой собственности. Это важный шаг к обеспечению пожарной безопасности на природных территориях нашей страны, но не всем он нравится: кто-то считает его чрезмерным (ограничивающим в том числе использование огня в целях пожарной безопасности), а кто-то - не рабочим, поскольку сил для того, чтобы обеспечивать исполнение таких запретов, у государства нет. Поскольку этот новый запрет вызывает у многих работников леса серьезные вопросы, постараемся на них ответить - как минимум на те, которые уже были заданы, или которые можно предвидеть.
Список вопросов и ссылки на ответы:
Как и где конкретно сформулирован этот запрет?
Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 2015 г. № 1213 изменения, касающиеся выжигания сухой травы, внесены в Правила противопожарного режима в Российской Федерации - в главный документ, определяющий правила пожарной безопасности в стране. Предыдущий набор изменений, касающихся выжигания сухой трвы, был внесен в эти же Правила постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 № 113. Теперь пункты Правил противопожарного режима, относящиеся к выжиганию сухой травы, выглядят следующим образом.
Введены в феврале 2014 года:
72.1. Выжигание сухой травянистой растительности на земельных участках (за исключением участков, находящихся на торфяных почвах) населенных пунктов, землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения может производиться в безветренную погоду при условии, что:
а) участок для выжигания сухой травянистой растительности располагается на расстоянии не ближе 50 метров от ближайшего объекта;
б) территория вокруг участка для выжигания сухой травянистой растительности очищена в радиусе 25 - 30 метров от сухостойных деревьев, валежника, порубочных остатков, других горючих материалов и отделена противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 1,4 метра;
в) на территории, включающей участок для выжигания сухой травянистой растительности, не действует особый противопожарный режим;
г) лица, участвующие в выжигании сухой травянистой растительности, обеспечены первичными средствами пожаротушения.
72.2. Принятие решения о проведении выжигания сухой травянистой растительности и определение лиц, ответственных за выжигание, осуществляется руководителем организации.
Выжигание сухой травянистой растительности на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, осуществляется в соответствии с Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах".
Введены в ноябре 2015 года:
218. Запрещается выжигание сухой травянистой растительности, стерни, пожнивных остатков на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса, разведение костров на полях.
Использование открытого огня и разведение костров на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса могут производиться при условии соблюдения требований пожарной безопасности, установленных настоящими Правилами, а также нормативными правовыми актами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, принятыми по согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
283. Запрещается в полосах отвода автомобильных дорог, полосах отвода и охранных зонах железных дорог, путепроводов и продуктопроводов выжигать сухую травянистую растительность, разводить костры, сжигать хворост, порубочные остатки и горючие материалы, а также оставлять сухостойные деревья и кустарники.
Было ли раньше запрещено бесконтрольное выжигание сухой травы?
Четкого и однозначного запрета на бесконтрольное выжигание сухой травы на федеральном уровне не было. Были запреты и ограничения трех категорий, рассеянные по разным законам и правилам:
а) запреты на бесконтрольное выжигание сухой травы или требования к безопасности при его проведению в конкретных частных случаях (например, ограничения на выжигание на лесных участках, непосредственно прилегающих к лесам, запрет на выжигание стерни, разведение костров на полях, установленные Правилами противопожарного режима и Правилами пожарной безопасности в лесах);
б) статьи, устанавливающие ответственность за нарушения правил пожарной безопасности и последствия выжигания сухой травы (ст. 8.32 КоАП РФ - "Нарушение правил пожарной безопасности в лесах", ст. 261 УК РФ - "Уничтожение или повреждение лесных насаждений", ст. 167 УК РФ - "Умышленные уничтожение или повреждение имущества" и др.);
в) ведомственные рекомендации по безопасному выжиганию сухой травы ("Методические рекомендации по проведению выжигания сухой травянистой растительности", утвержденные 23 января 2014 года статс-секретарем - заместителем министра МЧС В.С.Артамоновым в форме, не предусмотренной для нормативных правовых актов, и "Рекомендации по созданию защитных противопожарных полос на участках лесного фонда путем контролируемого выжигания сухой травы", утвержденные приказом Федеральной службы лесного хозяйства от 24 марта 1999 г. № 68, не проходившие регистрацию в Минюсте и никогда в установленном порядке не публиковавшиеся).
В целом совокупность этих запретов и ограничений можно было понимать как запрет на бесконтрольное выжигание сухой травы, а в случае выявленного и доказанного ущерба от выжигания виновников, если таковые обнаруживались, можно было привлечь к ответственности. Но во многих случаях - не на непосредственно примыкающих к лесу земельных участках, без доказанного ущерба или умысла на его причинение - сколько-нибудь явного запрета на бесконтрольное выжигание сухой травы на федеральном не было.
В ряде субъектов Российской Федерации был введены свои, региональные, запреты и ограничения на выжигания сухой травы. Кроме того, запреты на выжигание могли вводиться при установлении особого противопожарного режима (но не автоматически, а только в тех случаях, когда это было специально прописано в решении о введении ОПР).
Чем отличается бесконтрольное выжигание сухой травы от контролируемого?
Контролируемое выжигание сухой травы - это ограниченно применимая мера по обеспечению пожарной безопасности, состоящая в выжигании сухой травы при безопасных погодных условиях, под присмотром специалистов и с выполнением целого комплекса мер, позволяющих избежать бесконтрольного распространения огня. Выжигание можно считать контролируемым только в том случае, если все эти условия выполняются; если не выполняется хотя бы одно из них - огонь легко может распространиться на большую площадь, перейти на леса, торфяники или населенные пункты (в жизни часто так и бывает - см. ниже).
Наиболее проработанные требования к контролируемому выжиганию сухой травы для обеспечения пожарной безопасности в лесах были утверждены приказом Федеральной службы лесного хозяйства от 24 марта 1999 года № 68 "Об утверждении рекомендаций по созданию защитных противопожарных полос на участках лесного фонда путем контролируемого выжигания сухой травы". К сожалению, этот документ не был официально зарегистрирован Минюстом и не был опубликован в установленном порядке, поэтому имел статус ведомственного; а в 2000 году и ведомство, его утвердившее, было ликвидировано. Сейчас это лишь исторический документ, отражающий ранее накопленный опыт безопасного выжигания сухой травы. Аналогичного действующего документа на сегодняшний день в России нет.
Рекомендациями по созданию защитных противопожарных полос на участках лесного фонда путем контролируемого выжигания сухой травы устанавливались, во-первых, условия безопасного проведения работ по выжиганию, и во-вторых, численность работающей группы и нормы выработки. Основные условия по безопасности, ограничивающие проведение выжигания, были такими: по всем сторонам выжигаемого блока должны были быть проложены непрерывные охранные линии; при выжигании должна быть обеспечена достаточная численность пожарных (в каждой группе, выжигающей площадь до двух гектаров, должно быть пять человек, а при запасах сухой травы более трех тонн на гектар рекомендовалось работать двумя группами на каждом участке); зажигание проводить при относительной влажности воздуха не более 50%, температуре воздуха не более 20 градусов, 1-2 классах пожарной опасности по условиям погоды и скорости ветра не более 2 метра в секунду. Проведение работ по выжиганию допускалось после 15.00 в день, когда разведкой получены благоприятные результаты.
При соблюдении всех этих условий группа из пяти человек за три часа (два часа выжигания и один час последующего осмотра пройденной огнем площади) могла провести работу на площади до двух гектаров. В сложных условиях пересеченной местности требовалась еще одна группа.
С учетом всех перечисленных требований и ограничений, в среднем один квалифицированный человек, занятый работой по проведению контролируемых выжиганий, мог за сезон провести эти выжигания на площади до 4-5 гектаров (при благоприятных погодных условиях).
Это означает, что если бы все оставшиеся после введения Лесного кодекса 2006 года силы сотрудников лесохозяйственных и лесопожарных организаций были брошены на проведение контролируемых профилактических выжиганий, эту работу безопасным образом можно было бы провести при самых благоприятных условиях на площади в 150-200 тысяч гектаров за сезон по всей территории страны.
В реальности "профилактические контролируемые выжигания" сухой растительности проводились на гораздо больших площадях. Например, приказ Рослесхоза от 28 февраля 2011 г. № 36 "Об организации охраны лесов от пожаров в 2011 году" предписывал провести эти выжигания в сумме по всем субъектам РФ на площади в 2 274 795,5 гектаров - то есть на площади, более чем в десять раз превышающей ту, на которой это можно было бы сделать безопасно.
В результате на практике "контролируемые выжигания" проводились чаще всего без соблюдения должных мер пожарной безопасности. Такая же ситуация наблюдалась до последнего времени с "контролируемыми выжиганиями", которые проводили организации не лесного сектора - муниципальные, сельскохозяйственные и т.д.
В ряде сильно горящих регионов выжигания проводились практически "по цене спичек" - например, в 2012 году в Хабаровском крае нормативная стоимость проведения таких выжиганий была утверждена в размере 5 рублей 30 копеек за гектар:
Признавалось ли официально, что "контролируемые" выжигания фактически были бесконтрольными?
Да. Высокие должностные лица, отвечающие или отвечавшие за пожарную безопасность и за лесной сектор, неоднократно признавали, что якобы "контролируемые" выжигания, проводящиеся без соблюдения необходимых мер пожарной безопасности, становятся причинами крупных пожарных катастроф.
Вот, например, слова Р.Х.Цаликова, в то время заместителя министра МЧС, по поводу крупномасштабных лесных пожаров в Сибири и на Дальнем Востоке в конце весны 2011 года (
ссылка):
"Более 90% возгораний связаны с поджогом травы, с отжигом. А при ветре в условиях сухой теплой погоды огонь молниеносно распространяется на лесные массивы и появляется угроза для населенных пунктов, расположенных вблизи лесных массивов... Чтобы устранить причину пожаров, надо исключить виды деятельности, которые способствуют возникновению огня: разобраться с управляемыми палами, с планами отжига, потому что, к сожалению, действительность показывает, что именно эти действия приводят к лесным пожарам, а впоследствии и к пожарам в населенных пунктах... Есть такое понятие - контролируемый пал. Если внимательно посмотреть на то, насколько он контролируемый, станет ясно, что контроль номинальный. Ну, выставили там одну пожарную машину, две цистерны поставили. Но мы не можем решать за природу: она может быть непредсказуема, например, поднимется ветер, и пойдет распространение огня. Поэтому особой разницы между контролируемым и неконтролируемым палом, на мой взгляд, не видно. Думаю, надо не разбираться в том, какие нормативные документы это предписывают, а просто прекратить эти действия - ввести запретительные меры".
А вот слова А.Г.Хлопонина, вице-премьера Правительства РФ, курирующего лесной сектор, на правительственном совещании 20 апреля 2015 года по поводу катастрофических пожаров 2015 года с многочисленными жертвами и сгоревшими населенными пунктами в Забайкалье и Хакасии (
ссылка):
"О причинах. Сегодня, к сожалению, две ключевые причины. Первая - это природная причина, климатическая. Мы получили впервые за всю историю ситуацию, когда была очень малоснежная зима, а уже в апреле температура в ряде регионов достигала плюс 25 градусов, и плюс к этому очень сильный ветер, до 30 м/c, поэтому ситуация сложилась негативная. Тем не менее 93% пожаров, которые произошли в наших субъектах, это человеческий фактор. Это так называемые контролируемые выжигания сухой травы как на собственных участках, так и на участках сельхозпредприятий".
Есть ли в России достоверная статистика по травяным палам и их последствиям?
Такой статистики в России нет.
Причина - в приказе МЧС России от 21 ноября 2008 г. № 714 "Об утверждении Порядка учета пожаров и их последствий". Этим приказом предписывается учитывать как "загорания", не подлежащие статистическому учету, "случаи горения (независимо от причин его возникновения), не приведшие к его распространению на иные объекты защиты: бесхозных зданий; бесхозных транспортных средств; сухой травы; тополиного пуха; торфа на газонах и приусадебных участках; пожнивных остатков; стерни" и т.д.
Согласно этому приказу, сами по себе травяные и тростниковые пожары в статистике не учитывались, и до сих пор не учитываются, вообще никак. Но и травяные пожары, причинившие реальный ущерб сельским населенным пунктам, могли в статистику не попадать, поскольку собственность на очень большую долю строений в сельской местности должным образом не зарегистрирована. Формально многие деревенские дома, даже те, в которых живут люди или которые используются как дачи, и уж тем более сараи и прочие вспомогательные постройки, являются бесхозными. От палов сухой травы они могут сгорать вообще без статистических последствий.
Но даже если от горящей травы возникает официально зарегистрированный пожар - не факт, что он будет учтен именно как пожар, возникший от горящей травы. Трава - это "неудобная" причина пожара (она не позволяет свалить всю вину на владельца сгоревшего дома и умыть руки), поэтому на практике предпочтение может отдаваться другим причинам, вплоть до "неустановленной".
В итоге достоверной информации о травяных пожарах и их последствиях у государства нет - есть лишь разрозненная фрагментарная информация о погибших людях и сгоревших домах, просачивающаяся в СМИ или некоторые официальные отчеты. По этой информации можно лишь весьма приблизительно оценить последствия травяных пожаров в масштабах страны - это (оценочно) несколько тысяч сгоревших домов и дач и несколько десятков погибших непосредственно от горящей травы людей ежегодно. Количество объектов инфраструктуры, повреждаемых или уничтожаемых травяными пожарами (ЛЭП, деревянных мостов и т.д.) пока даже оценке не поддается.
Отдельная статистика ведется по причинам лесных пожаров (но только по тем пожарам, которые считаются лесными по действующему законодательству - то есть по пожарам на землях лесного фонда, обороны и безопасности, ООПТ). К сожалению, и она не дает достаточного представления о роли травяных палов. Связано это с тем, что специальной учетной категории, объединяющей все пожары, возникшие от палов сухой травы, в принятой классификации причин лесных пожаров нет. Часть пожаров, вызванных травяными палами, попадает в категорию "пожары, возникшие от сельхозпалов", а другая часть - в категорию "пожары, возникшие по вине граждан". Вторая категория очень большая, включает в себя основную часть лесных пожаров вообще, и данные по пожарам, вызванным палами сухой травы, в ней теряются.
Какова история появления этого запрета?
Запрета на бесконтрольное выжигание сухой травы добивались многие и давно; после пожарной катастрофы 2010 года в Средней полосе Европейской России о необходимости введения такого запрета стали говорить даже высокопоставленные руководители органов государственной власти, вплоть до МЧС. Но противников введения запрета было так много, что все инициативы по его введению практически безнадежно завязли, и стало понятно, что без серьезной общественной кампании ввести его не получится.
Гринпис России начал работать над тем, чтобы такой запрет появился, с самого начала 2010 года. Связано это было с двумя причинами. Во-первых, травяные палы причиняли очевидный колоссальный вред как лесам и другим ценным природным территориям, так и здоровью людей, при этом системной борьбы с ними в стране уже лет двадцать не велось (за исключением отдельных регионов) - и было важно, чтобы такая борьба на государственном уровне началась. Во-вторых, Гринпис к тому времени в течение уже шести лет занимался совместно с сельскими школами и детскими домами Рязанской, Тульской, Белгородской и некоторых других областей выращиванием сеянцев лесных деревьев и посадкой молодых лесов на деградированных и брошенных сельхозземлях - и значительная часть этих посадок просто сгорала, или сильно повреждалась травяными палами. Было понятно, что без системного решения проблемы травяных палов у восстановления ценных лесов на выбывших из сельскохозяйственного использования землях, даже при согласии всех землепользователей, перспектив практически нет.
Первые три года Гринпис пытался добиться введения такого запрета путем убеждения руководителей и ответственных специалистов федеральных и региональных органов власти. К сожалению, это мало что дало - попытки введения сколько-нибудь существенных ограничений или требований по обеспечению пожарной безопасности при выжигании сухой травы разбивались в основном об аргументацию "это помешает нам проводить контролируемые выжигания сухой травы, а на другие меры по профилактике пожаров нет денег". При этом появлялось все больше свидетельств того, на практике подавляющее большинство якобы "контролируемых" выжиганий в большинстве регионов страны проводится без каких бы то ни было мер контроля.
В конце 2012 года стало известно о планах по проведению специального лесного заседания президиума Госсовета России. Было понятно, что лесные пожары станут одной из тем обсуждения. В рабочую группу по подготовке этого заседания вошли представители в том числе неправительственных организаций - WWF и Гринпис. В январе 2013 года Гринпис начал крупную общественную кампанию за запрет выжигания сухой травы. В рамках этой кампании под обращением к Президенту РФ было собрано 86 тысяч подписей. С письмом, под которым собирались подписи, можно ознакомиться здесь:
Весна без огня - лето без дыма!На самом заседании информацию об этой инициативе Гринпис довел до Президента Путина директор WWF России Игорь Честин. По итогам заседания Президентом было дано поручение Правительству РФ (Пр-1037, п.1.ж, со сроком исполнения 1 сентября 2013 года) "установить порядок выжигания сухой травянистой растительности, исключающий возможность перехода огня на лесные насаждения, торфяники, объекты инфраструктуры и населенные пункты". Правительство определило ответственного исполнителя этого поручения - МЧС России. В установленный срок Правительство и МЧС ничего сделать не смогли. Позже постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 года № 113 соответствующие требования, но без распространения их на земли сельскохозяйственного назначения и земли запаса.
После этого Гринпис России и дружественные общественные организации, а также Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, при поддержке и временами содействии Минприроды России, Рослесхоза и ФБУ "Авиалесоохрана", приложили много усилий к тому, чтобы ограничения на выжигания сухой травы были установлены для всех категорий земель. Последним шагом, который помог, оказалось письмо Гринпис "О неработоспособности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в части борьбы с пожарами на природных территориях" от 30 сентября 2015 года, отданное директором Гринпис лично в руки Президенту Путину. В письме говорилось о проблемах в работе РСЧС, выявившихся в ходе ликвидации байкальской лесопожарной катастрофы, а также о невыполнении трех данных ранее президентских поручений в сфере пожарной безопасности на природных территориях. На основании этого письма Президентом было дано поручение Пр-2057 помощнику Президента Российской Федерации - начальнику контрольного управления Президента Российской Федерации К.А.Чуйченко. Меньше чем через полтора месяца после этого запрет на бесконтрольное выжигание сухой травы был введен.
Хорошо ли сформулирован запрет на выжигание, не создает ли он новых проблем?
К сожалению, запрет сформулирован не идеально. Хотя он и является результатом общественной кампании, конкретные формулировки готовились сотрудниками МЧС без широкого профессионального и общественного обсуждения. На то, чтобы подготовить оптимальные формулировки, у разработчиков, возможно, не хватило знаний и опыта.
Разработчики без явных оснований разделили семь существующих в России категорий земель на две группы, и подошли к ним совершенно по-разному. В одну группу включили земли сельхозназначения и запаса, во вторую - все остальные.
Со второй группой разработчики поступили вполне грамотно: прямо установили необходимые при выжигании сухой травы меры пожарной безопасности - не настолько четкие и детальные, как в старом приказе Рослесхоза, но в целом вполне достаточные. Это было сделано при внесении первых "травяных" поправок в Правила противопожарного режима в 2014 году; если бы разработчики сразу или позже просто распространили эти требования на все категории земель - получились бы почти идеальные формулировки, запрещающие бесконтрольное выжигание сухой травы.
Но разработчики пошли другим путем, и для другой группы категорий земель (сельхозназначения и запаса) установили свои требования - двумя пунктами, противоречащими друг другу. С одной стороны, они ввели полный запрет на выжигание сухой травянистой растительности, стерни, пожнивных остатков на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса, разведение костров на полях; с другой - разрешили себе (МЧС по согласованию с Минприроды и Минсельхозом) устанавливать требования, при соблюдении которых такое выжигание возможно.
В дополнение к этому был введен запрет на выжигание сухой травы в полосах отвода автомобильных дорог, полосах отвода и охранных зонах железных дорог, путепроводов и продуктопроводов.
Таким образом, сейчас получается, что:
на землях всех категорий, кроме сельхозназначения и запаса, проводить контролируемое выжигание сухой травы можно, но с обязательным соблюдением прямо установленных мер пожарной безопасности;
на землях сельхозназначения и запаса проводить выжигание сухой травы нельзя вовсе, но МЧС может установить некоторые условия, при соблюдении которых выжигать вроде бы будет можно (точно это неизвестно, поскольку в правилах одновременно есть и "разрешающий", и "запрещающий" пункты);
в полосах отвода автомобильных дорог, полосах отвода и охранных зонах железных дорог, путепроводов и продуктопроводов жечь сухую траву нельзя в принципе ни при каких условиях.
Проблема может возникнуть при необходимости (она иногда бывает) проведения реально контролируемого выжигания сухой травы на землях сельхозназначения или запаса - из-за наличия противоречащих друг другу пунктов, и в полосах отвода - из-за полного запрета.
Однако, реально контролируемые выжигания сухой травы, проводимые с соблюдением всех необходимых мер безопасности - это очень большая редкость, а массовое бесконтрольное или псевдо-контролируемое выжигание - повсеместная реальность. Поэтому введение такого запрета, даже с неидеальными формулировками - это очень большой и важный шаг к обеспечению пожарной безопасности на природных территориях нашей страны.
