Щодо запровадження ринку сільгоспземель владі перш за все варто радитися з українським суспільством, а не з міжнародними інституціями.
Для цього необхідно створити Національну земельну асамблею
Україна підійшла до тієї межі, коли нарешті необхідно остаточно вирішувати питання щодо долі земель сільськогосподарського призначення. Подовження мораторіїв — це відтермінування, але аж ніяк не розв'язання проблем. Водночас вільний земельний ринок не може запроваджуватися без реального обговорення у суспільстві, адже помилкові рішення матимуть надмірну ціну для суспільства. Тому ми пропонуємо на розсуд громадськості реальну формулу вироблення загальнонаціональної позиції щодо стратегічного питання, в якій буде задіяно владу, аграріїв, експертів і суспільство.
Без реального плану дій
Що ми маємо на сьогодні в питанні запровадження ринку землі? Правильні слова від деяких представників влади і небезпечну практику, що суттєво різниться від заявленого. На початку цього року прем'єр-міністр України Володимир Гройсман зазначив, що питання запровадження ринку землі взагалі дискусійне. Він запевнив, що до широкого обговорення мають бути залучені громадяни, власники паїв. Більш того, прем'єр-міністр застеріг: "Якщо хтось хоче на ривок зняти мораторій на землю, скупити за три місяці всю землю в країні, я категорично проти. Так не буде".
Буквально через два тижні, 24 січня 2017 р., відбулося засідання робочої групи з підготовки Концепції запровадження обігу земель сільськогосподарського призначення, створеної МінАПК (на виконання доручення прем'єр-міністра від 12 жовтня 2016 р.). Даний етап роботи цього органу було присвячено обговоренню моделей запровадження обігу сільгоспземель.
Звичайно, вищезазначений формат не можна назвати широким обговоренням, причому не тільки за змістом, а й за формою. У створену міністерством групу увійшло
26 осіб (з них 22 — "за згодою"), серед яких більшість — чиновники та нардепи. Тільки шістьох з усіх членів можна вважати представниками експертного сектору. Робоча група мала розробити для профільного міністерства стратегічне бачення впровадження ринку сільгоспземель. Однак хотілося б уже зараз почути, а що далі? Коли і як будуть по-справжньому залучені до обговорення експертне середовище, бізнесові кола та яку роль у всьому цьому відведено суспільству?
26 осіб (з них 22 — "за згодою"), серед яких більшість — чиновники та нардепи. Тільки шістьох з усіх членів можна вважати представниками експертного сектору. Робоча група мала розробити для профільного міністерства стратегічне бачення впровадження ринку сільгоспземель. Однак хотілося б уже зараз почути, а що далі? Коли і як будуть по-справжньому залучені до обговорення експертне середовище, бізнесові кола та яку роль у всьому цьому відведено суспільству?
В оголошеному до обговорення проекті Середньострокового плану пріоритетних дій уряду до 2020 р. серед іншого передбачена поетапність запровадження ринку сільгоспземель. Зокрема, на першому етапі пропонується дозволити здійснювати продаж земельних ділянок держвласності та належних лише особам, які успадкували їх за законом (за ціною, не меншою від нормативної грошової оцінки). На думку урядовців, такий механізм створить відповідну цінову пропозицію на ринку, запобігатиме знеціненню земельних ділянок. При цьому пропонується удосконалити порядок продажу прав на них, зокрема права оренди, та встановити можливість використовувати як предмет застави право користування земельною ділянкою (оренда, емфітевзис, суперфіцій).
Хоч як парадоксально, але не приділяється належної уваги земельній реформі у роботі Національної ради реформ (НРР) при президентові України. Не бачимо звідти жодного якісного системного документа щодо впровадження обігу сільгоспземель.
Тож, по суті, єдиним чинним стратегічним документом з цього питання досі можна вважати Стратегію розвитку агарного сектору економіки на період до 2020 р. ще уряду М.Азарова (від 13 жовтня 2013 р.), серед пріоритетів якої є:
— включення с/г земель до ринкового обігу та його держрегулювання у результаті поетапного запровадження (перший етап — вихід Державного земельного банку на ринок з метою створення умов для запровадження вільного обігу, продаж таких земель с/г призначення, зокрема шляхом їх консолідації, та другий етап — запровадження обігу на всій території країни);
— запобігання спекулятивним операціям у сфері обігу с/г земель шляхом заборони перепродажу земельних ділянок протягом певного строку та встановлення диференційованого підходу до оподаткування таких операцій;
— недопущення монополізації обігу с/г земель, зокрема шляхом обмеження площі таких земель, що можуть перебувати у власності або оренді однієї особи.
Яким чином враховуються і чи взагалі беруться до уваги ці орієнтири нинішньою владою, зрозуміти складно.
Порушення "режиму тиші"
Серйозне занепокоєння викликає те, що за відсутності широкого обговорення уже зареєстровано законопроект "Про обіг земель сільськогосподарського призначення" (№5535 від 13 грудня 2016 р.), п'ять із шести авторів якого представляють фракції коаліції. Один з авторів О.Мушак (фракція БПП) запевняє, що цей документ "розкріпачить власників земельних паїв". Водночас аналіз законопроекту, здійснений нашими фахівцями, навпаки, викриває значні загрози від запропонованих норм.
По-перше, дозволяється купівля земель іноземними громадянами. Зазначимо, що ціла низка європейських держав йшла шляхом обмежень щодо набуття права на с/г землі іноземцями (Польща, Австрія, Угорщина, Болгарія, Данія, Хорватія тощо). У деяких державах продаж дозволено тільки громадянам ЄС (Литві, Латвії, Естонії, Чехії, Швейцарії).
Законопроект також не сприяє формуванню справедливої ціни на землю. А це означає, що може повторитися сценарій з приватизацією держпідприємств у 1990-х роках. Уже з 1 липня 2018 р. передбачається дозволити продаж усіх с/г земель у приватну власність, але купити їх зможуть до 2030 р. лише вітчизняні фізичні та юридичні особи. З одного боку, начебто надано переваги українському бізнесу. Але оскільки на ринок буде викинуто відразу весь банк приватної землі, а доступ тих самих українських фізичних і юридичних осіб до фінансів залишиться практично закритим, це призведе до скуповування землі за безцінь кількома "земельними олігархами". Також тут створюється простір для розробки і втілення у життя схем купівлі землі із залученням фізосіб. Перебуваючи у скрутному становищі, люди погоджуватимуться на дешеві оборудки з фіктивним правом власності. А запропонований критерій встановлення мінімальної ціни на землю на рівні 20 річних середніх орендних плат по району (який, до того ж, обмежений у часі 1 січня 2020 р.) "умільцям" теж буде легко обійти.
Законопроект також позбавляє громадян права отримувати землю у власність за набувальною давністю (зараз це передбачено ст. 119 ЗКУ). Занадто багато повноважень надається профільному центральному органу виконавчої влади в процедурі купівлі-продажу землі. Передбачається, що через рік продавці — власники землі, банки та інші фінансові установи, яким землю надано у заставу, — мають передавати свої функції з продажу землі органу державної влади. Орган влади також може здавати землю, яка перебуває в процесі продажу, в оренду.
Зараз дія мораторію на продаж землі фактично відображає всю складність земельних відносин в Україні. І суспільству, і фахівцям потрібен "режим тиші" для того, аби спокійно розібратися в ситуації, сформувати і прийняти зважені рішення. Однак законопроекти щодо продажу землі з'являються щоразу, як чорти з табакерки. Більш того, група нардепів на чолі з усе тим же О.Мушаком уже й звернулася до Конституційного суду щодо скасування обмеження на продаж с/г земель. Виходить, що не враховано думки суспільства, а тепер ще й позиція парламенту може виявитися зайвою.
Також резонансу набув оприлюднений проект Меморандуму із МВФ щодо виділення чергового траншу, серед умов якого є й прийняття закону про ринок землі вже до кінця березня цього року!
Доводиться констатувати, що, попри відсутність реального діалогу влади з власним суспільством, "закриті" переговори із МВФ, по суті, уже проведено, різноманітні законопроекти на цю тему плодяться швидше, аніж завершується розробка концепції, і навіть є намір обійти Раду через КСУ. У цьому політичному калейдоскопі важко розгледіти підготовку якісної реформи, хоча необдумані рішення несуть серйозну загрозу національним інтересам.
Дорожня карта
Нашої командою напрацьовано "Дорожню карту відкриття ринку землі в Україні". Зазначимо, що це — пропозиції для обговорення, і ми відкриті до дискусії та діалогу.
В основу документа покладено три ключові принципи:
— забезпечення стабільності нині діючих підприємств;
— надання можливості для формування земельних банків для знов створених господарств;
— соціальний захист власників землі.
Вважаємо, що відкривати ринок землі можна, коли показник ВВП на душу населення зросте принаймні в шість разів. Доходи людей повинні досягти такого рівня, щоб громадянин за рік мав можливість купити 1–3 га землі.
Кожне агропідприємство пропонуємо розглядати як цілісний майновий комплекс і перетворити власників землі на акціонерів. Це захистить земельні активи від нестабільності в умовах початкового етапу впровадження земельного ринку. Щоб консолідувати дрібні земельні ділянки, пропонуємо розробити чіткий механізм створення масивів полів за згодою 75% власників на полі. Слід задіяти українські біржі для торгівлі не лише корпоративними правами підприємств, а й цілісними майновими комплексами чи його частинами.
Пропонуємо запустити процес землеустрою сільських районів і на його основі — землекористування агропідприємств.
Має запрацювати ефективна система кредитування українських аграріїв. Як варіант, надати можливість вітчизняному бізнесу самостійно виходити на світові фінансові ринки. Для вирівнювання можливостей українських підприємців та іноземців як мінімум на першому етапі впровадження ринку землі варто обмежити право іноземних громадян і компаній на придбання земель сільськогосподарського призначення.
На особливу увагу заслуговує позиція відомого юриста-конституціоналіста Віктора Шишкіна, який наполягає, що природні властивості землі як репродуктивного ресурсу є стабільними і, на відміну від речей (майна), не можуть зменшуватися чи збільшуватися. Шишкін вважає, що оскільки "земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави" (ст. 14 Конституції), то пріоритетом може визнаватися пріоритет власності усього народу над правом індивідуума. Більш того, особа може бути обмежена у розпорядженні правом на землю, особливо с/г призначення (хоча держава гарантує право власності на землю, але на даному етапі розвитку суспільства воно не є абсолютним). На думку Шишкіна, законодавче обмеження права власності може мати місце в інтересах суспільства і турботи про збереження сфери життєзабезпечення прийдешнім поколінням українського народу. Перебуваючи на посаді судді КСУ, В.Шишкін почав закладати відповідну позицію в одному з проектів рішення. Проте тоді, у 2009 р., до розгляду та ухвалення жодного рішення з цього питання справа не дійшла. Цікаво, наскільки нинішні судді КСУ прислухаються до позиції колеги. Ми ж вважаємо, що висновки Шишкіна варто взяти до уваги та спробувати віднайти моделі їх законодавчого відтворення.
Запорука успішної реформи
Безумовно, землі сільгосппризначення є історично успадкованим ресурсом, значення якого з часом лише зростатиме. І це зумовлює пошук механізмів прийняття зважених рішень. Земельну реформу необхідно здійснювати поетапно, а не підлаштовуватися під швидкоплинну політичну кон'юнктуру. У момент, коли рівень довіри до владних інституцій не перевищує 5–15%, будь-яке рішення з цього болючого для українців питання не матиме належного рівня суспільної легітимності. До того ж більшість громадян хоче впливати на прийняття рішень щодо запровадження ринку землі (це підтверджують численні соціологічні дослідження). Тому ми розробили детальний механізм, який врахує позицію всіх зацікавлених сторін, але водночас виходить за межі усталеної складної конфігурації взаємовідносин органів влади, стану розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства. Йдеться про створення спеціального установчого органу — Національної земельної асамблеї (НЗА).
Питання земельної реформи за своїм значенням для держави є фундаментальним. Тому створення спеціального установчого органу загальнонаціонального статусу нині вкрай актуальне. Акцентуємо увагу лише на ключових позиціях механіки роботи цієї асамблеї.
Робота НЗА передбачає два обов'язкові етапи: розробку концепції законодавчого регулювання та підготовку самого законопроекту. І вже розроблений документ щодо земельної реформи має пройти схвалення на всеукраїнському референдумі, в рамках підготовки та організації якого НЗА також може брати участь.
Якщо глава держави не погодиться на створення НЗА як спеціального допоміжного органу при президентові України (відповідно до п. 28 ст. 106 КУ), то розглядається варіант її формування за участі експертного середовища та громадського сектору. У цьому разі законодавство щодо розпорядження землею України прийматиметься безпосередньо на всеукраїнському референдумі.
Головне завдання, яке потрібно вирішити на самому початку, — забезпечити прозоре та фахове формування НЗА. Наші пропозиції передбачають врахування територіального та галузевого принципів самоорганізації суспільства. Кількість членів має становити не менш як 500 осіб, обраних за спеціальною рейтинговою процедурою, які представлятимуть органи влади, експертне середовище та громадський сектор. Можна розглядати й прямі вибори членів НЗА.
У рамках асамблеї мають бути сформовані спеціальні комісії за напрямками, які опрацьовуватимуть необхідні зміни та налагоджуватимуть ефективну комунікацію із суспільством. Громадські слухання з питань обігу земель, які організовує секретаріат НЗА, повинні проходити в шести регіонах (по чотири територіальні одиниці в кожному). Отриману інформацію опрацьовуватимуть аналітичні групи, які повинні врахувати її при розробці законопроекту. За умов злагодженої роботи розробка концепції, підготовка та обговорення законопроекту займуть не більше півроку. Ще три-чотири місяці піде на підготовку всеукраїнського законодавчого референдуму за народною ініціативою. У процесі організації референдуму НЗА має трансформуватися в ініціативну групу, передбачену Законом "Про всеукраїнський референдум".
За умови активності суспільства та політичної волі керівництва держави до кінця року можна ухвалити збалансований документ, щоб з 2018 р. дати зелене світло обігу земель с/г призначення. Звичайно, з політичних мотивів влада може піти на блокування як самого створення НЗА, так і організації референдуму, та скористатися звичним кулуарним шляхом. Для цього достатньо компромісу між кількома політичним силами і фінансово-промисловими групами всередині держави за погодження із західними партнерами. За таким сценарієм 42,7 млн га українських земель сільгосппризначення можуть бути розподілені саме в інтересах цих груп впливу. Уже зараз необхідний потужний тиск громадськості та експертного середовища на владу.
Закликаємо колег і всіх громадян долучатися до ініціативи та спільними зусиллями сприяти проведенню якісної збалансованої земельної реформи.
Андрій Гордійчук, Ярослав Макітра, Лариса Старікова 3 березня, 23:00
