Система ProZorro, призванная сделать прозрачной процесс публичных закупок, сама оказалась не очень прозрачной
Уже более двух лет в Украине внедряется электронная система публичных закупок ProZorro. И все это время вокруг нее ведутся споры. Одни ее восхваляют, другие – беспощадно критикуют. «КомментарииУА» решили разобраться, действительно ли эта система работает эффективно.
Откуда взялась ProZorro
Система ProZorro была презентована 12 февраля 2015 г. Замглава президентской администрации Дмитрий Шимкив подчеркнул на презентации, что система полностью создана, прошла тестирование в Государственном управлении делами и вышла на стадию работающего пилота.
Также Шимкив отметил, что три электронные торговые площадки – Prom.ua, SmartTender.biz и Е-tender.biz – уже готовы предоставлять услуги по доступу к системе, завершается подготовка к подключению еще трех, затем смогут присоединиться новые площадки, которые будут иметь необходимый функционал.
1 мая 2015 г., согласно распоряжению Кабмина №416 от 31.03.2015, был начат эксперимент по применению системы ProZorro при осуществлении переговорной процедуры закупок Министерством обороны. Затем по инициативе Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) было принято распоряжение Кабмина №501 от 20.05.2015 «О реализации пилотного проекта внедрения процедуры электронных закупок товаров», которое позволяло проводить через ProZorro публичные закупки объемом до 200 тыс. грн для товаров и услуг и до 1,5 млн грн для работ. В декабре 2015 г. система ProZorro была передана на баланс госпредприятия «Зовнішторгвидав», которое в июле 2016 г. было переименовано в ГП «Прозорро».
Сколько стоила ProZorro
25 декабря 2015 г. Верховная Рада приняла разработанный МЭРТ закон «О публичных закупках», который распространил систему ProZorro на всю сферу публичных закупок. Он вводился в действие с 1 апреля 2016 г. для центральных органов исполнительной власти и заказчиков, осуществляющих деятельность в отдельных сферах хозяйствования, а с 1 августа 2016 г. – для всех заказчиков.
Этот закон был подписан президентом 17 февраля 2016 г. Вполне естественно, что у общества и журналистов возникло множество вопросов на тему, кто стоит за этой системой, сколько она стоит, насколько она эффективна и т.п. Кураторы ProZorro попытались удовлетворить это любопытство.
19 февраля 2016 г. замминистра экономического развития и торговли Максим Нефедов рассказал, что в рамках пилотного проекта через ProZorro было проведено более 50 тыс. тендеров на сумму 12 млрд грн. При этом экономия бюджетных средств превысила 680 млн грн.
Тогда же МЭРТ сообщило, что на развитие системы не было потрачено ни копейки из госбюджета. Поддержку реформы осуществляли международные организации, в первую очередь фонд Western NIS Enterprise Fund, благодаря помощи которого летом 2015 г. систему ProZorro удалось вывести на новый уровень и который продолжает активно поддерживать проект. Кроме того, активную помощь реформе осуществляют USAID, Европейский банк реконструкции и развития, Министерство международного развития Великобритании, Федеральное министерство экономического сотрудничества и развития ФРГ, немецкая федеральная компания GIZ, а также международный Фонд «Возрождение».
«Контроль за использованием средств обеспечивала авторитетная международная антикоррупционная организация Transparency International. Именно Transparency International принадлежали права на систему ProZorro, пока она работала в пилотном режиме, что позволяет гарантировать прозрачность и публичность работы системы», — подчеркивалось в сообщении МЭРТ.
В тот же день старший аналитик организации «Трансперенси Интернешнл Украина» Виктор Нестуля сообщил на пресс-конференции, во сколько обошлась система ProZorro западным донорам: «По состоянию на сегодня мы уже фактически получили и потратили $242 тыс. До апреля мы рассчитаемся за все. В целом стоимость всей системы будет $486,5 тыс.».
Можно ли верить цифрам экономии
По состоянию на 13 апреля 2017 г. сайт ProZorro утверждает, что в этой системе уже проведено 724,6 тыс. тендеров на плановую сумму 527,4 млрд грн, а экономия составила 18,7 млрд грн. Сумма экономии вроде бы впечатляющая. Однако от общего объема тендеров это только 3,5%. Возникает вопрос: почему не 35% или хотя бы 10%?
Одну из причин можно понять из статистики на том же сайте ProZorro. Среднее количество предложений на торгах получилось очень низким: только 2,44. То есть, в большинстве случаев на торгах конкурируют всего лишь два участника. При этом можно подозревать, что они связаны друг с другом, заранее договорились и на торгах разыгрывают спектакль: один выставляет цену на пару процентов ниже, чем другой, и в результате выигрывает в якобы честной конкурентной борьбе.
Но даже те 3,5% экономии, о которых рапортует сайт ProZorro, на поверку оказываются сомнительными. Все дело в формуле, по которой модуль аналитики Bi ProZorro высчитывает сумму экономии. Эта формула очень проста: экономия средств = ожидаемая стоимость заказчика минус окончательное предложение победителя.
Поскольку законодательно не определено, что такое ожидаемая стоимость и какими могут быть ее размеры относительно средних цен на рынке, то существуют реальные риски ее завышения заказчиками. Зачастую – в сговоре с участниками тендера, когда часть дельты идет в карман коррумпированному представителю госзаказчика. Соответственно завышается показатель экономии.
Выводы западных контролеров
На эту практику обращают внимание не только украинские наблюдатели, но и западные эксперты, в частности, представители FEAO – Офиса по финансовому и экономическому анализу в Верховной Раде Украины. Организация создана в рамках проекта, финансируемого программой «Поддержка реформы управления государственными финансами» немецкой федеральной компании GIZ по поручению Федерального министерства экономического сотрудничества и развития ФРГ и Министерства международного развития Великобритании. Все эти структуры, напомним, оказывали активную помощь в создании системы ProZorro. И теперь они питают вполне естественный интерес к тому, насколько эффективно используется созданная с их помощью система.
В декабре 2016 г. вышел отчет FEAO, в котором анализируется экономический эффект от использования системы ProZorro. Там приводится весьма типичный пример, как завышается показатель экономии.
ГП «ГУНП в Донецкой области» объявило тендер на закупку 50 планшетов на общую сумму 300 тыс. грн. В тендере соревновались двое участников. Победителем стало ООО «Евросеть лимитед», которое снизило цену до 298,8 тыс. грн, то есть экономия средств по расчетам ProZorro составила 1200 грн. Но если посмотреть на цену, во сколько обошелся один планшет, получится 5976 грн. Договор купли был подписан 16 декабря 2016 г., на эту дату цена соответствующего планшета в таких интернет-магазинах, как «Цитрус», Rozetka и другие, составляла около 5000 грн. То есть, на самом деле госпредприятие переплатило около 50 тыс. грн (по тысяче за каждый планшет).
«Такие данные свидетельствуют, что фактически по этой закупке экономии вообще не было в результате завышенной ожидаемой стоимости. Интересным фактом является то, что ООО «Евросеть лимитед», зарегистрированное в г. Киеве, было победителем всех закупок соответствующего заказчика, связанных с компьютерной техникой», – указывается в отчете FEAO.
В том же отчете отмечается и другой важный фактор, оказывающий значительное влияние на реальную экономию. Это то, что окончательное предложение победителя не всегда отражает истинную цену предмета закупки. Существуют случаи, когда в процессе закупки подписываются дополнительные соглашения к основному договору, которыми изменяется цена договора, объемы и стоимость предмета закупки. Это опять-таки ставит под сомнение реальность общего показателя экономии средств, который отображается в Bi ProZorro.
В конце своего отчета FEAO делает общий вывод: «Вследствие некоторых недостатков и недоработок, которые были освещены выше, статистика в Bi ProZorro сейчас несколько искажена – это особенно касается показателя экономии средств. Реальная экономия бюджетных средств благодаря ProZorro, конечно же, имеет место (без этой системы закупки могли бы осуществляться по ожидаемой стоимости заказчика), однако она пока не такая значительная, как ее пытаются представить».
Системные провалы
31 января 2017 г. Счетная палата утвердила отчет о результатах анализа состояния госзакупок в Украине в 2015–2016 гг. В этом документе тоже делаются неутешительные выводы.
«Существование в законодательстве правовых норм, которые выводят из-под действия Закона целые рынки товаров и услуг, возможность применения неконкурентной процедуры закупок не как исключение, а по правилу острой необходимости искажает конкурентную среду и негативно влияет на динамику открытых торгов, а, следовательно, не способствует эффективному использованию государственных средств в этой сфере», – констатируется в отчете.
Также Счетная палата выявила ряд заключенных в системе ProZorro договоров, стоимость которых составляла всего одну гривну, тогда как ожидаемая стоимость составляла многие тысячи гривен. Система ProZorro считала эти договора дающими 100% экономии. Но к таким договорам дополнительно заключались другие, стоимость которых была равной ожидаемой стоимости закупки или даже превышала ее. О подобных вещах говорилось и в отчете FEAO. То есть, эту проблему четко видят и украинские, и западные контролеры, однако ее в упор не замечают ни МЭРТ, ни сайт ProZorro.
Счетная палата отметила, что система госзакупок в 2015–2016 гг. по-прежнему была неэффективной, то есть она не обеспечила конкурентности на рынках товаров, работ и услуг, не способствовала законности и эффективности использования государственных средств. Неконкурентные процедуры закупки составили почти 50% от общего количества процедур – как в количественном, так и в стоимостном выражении.
«Введение в 2016 г. электронной системы закупок ProZorro не стало решающим фактором в предотвращении незаконного и неэффективного использования государственных финансовых ресурсов», – говорится в отчете Счетной палаты. Эта система «объективно не в состоянии предотвратить незаконное заключение договоров без применения законодательства о закупке».
Любимые схемы коррупционеров
Анализ нарушений, выявленных Счетной палатой при проведении 24 контрольных мероприятий в 2015–2016 гг., показал, что заказчиками торгов (то есть распорядителями государственных средств) допускаются многочисленные злоупотребления при проведении тендерных процедур. Всего Счетной палатой установлено правонарушений в этой сфере на 326,3 млн грн. В отчете говорится и о самых популярных нарушениях.
Первым в этом списке идет уклонение заказчиков от применения законодательства о закупках путем разделения предмета закупки на части. На данной схеме стоит остановиться подробнее.
Согласно закону «О публичных закупках», через электронные торги в обязательном порядке должны проходить госзакупки товаров и услуг стоимостью 200 тыс. грн и выше, а также работы стоимостью 1,5 млн грн и выше. Так называемые «допороговые» тендеры, то есть те, суммы которых не превышают 200 тыс. грн, заказчики могут подключать к ProZorro добровольно. Но делают это, конечно же, не все. Многие коррупционеры, чтобы избежать процедуры прозрачных закупок, делят предмет закупки на части, чтобы сумма тендера не превышала «порог». Именно в «допороговых» торгах особенно много случаев завышения реальных цен закупленных товаров. Здесь вообще любому товару можно «нарисовать» любую цену.
Другие популярные нарушения заключаются в том, что распорядители госсредств выбирают победителем торгов участника, не соответствующего квалификационным критериям и условиям, установленным в документации конкурсных торгов, или не применяют в необходимых случаях право отклонения тендерных предложений, или не отменяют торги тогда, когда были отклонены все тендерные предложения. Кроме того, распорядители госсредств любят неправомерно применять процедуру закупки у одного участника, допускаемую законом лишь как исключение. Также нередко условия договора о закупке не соответствуют содержанию предложения участника, признанного победителем, или изменяются существенные условия договора после его подписания.
Счетная палата отмечает, что значительно увеличилось количество случаев, когда заказчики включают в документацию торгов требования, ограничивающие конкуренцию и приводящие к дискриминации участников. Заказчики без проведения соответствующего мониторинга цен, а также по формальным признакам отклоняют других участников. При этом, как правило, цена акцептованного предложения значительно превышает среднерыночную. А, следовательно, товары, работы и услуги закупаются по необоснованно завышенным ценам.
Обнаружены также случаи антиконкурентных согласованных действий, которые привели или могли привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции. Такие сговоры, опять же, приводят к искажению результатов торгов в сторону завышения цены.
Верхушка айсберга
Очень интересно выглядит список госорганов, допустивших самые крупные нарушения в 2015–2016 гг. По данным Счетной палаты, семерку лидеров составили Служба автомобильных дорог в Киевской области (102,38 млн грн), департамент строительства Черкасской ОГА (44,07 млн грн), департамент строительства, ЖКХ, градостроительства и архитектуры Ивано-Франковской ОГА (16,4 млн грн),
ГП «Украинская государственная база авиационной охраны лесов» (15,15 млн грн), управление капстроительства Львовской ОГА (7,78 млн грн), Научно-практический центр профилактической и клинической медицины Государственного управления делами (7,06 млн грн) и Генпрокуратура (4,51 млн грн).
Можно было бы сказать, что польза от ProZorro хотя бы в том, что она позволяет выявить подобные факты. Увы, но даже этот эффект нивелируется тем, что коррупционеры, пойманные за руку общественностью, зачастую спокойно сидят в своих креслах дальше. Обычно к ним не возникает никаких претензий ни у тех, кто их назначал на эти должности, ни у правоохранителей.
К тому же, все факты, выявленные экспертами FEAO, Счетной палатой, общественностью, журналистами путем изучения информации в системе ProZorro, это только вершина айсберга. Есть целый ряд схем, которые очень трудно раскрыть подобным образом. Об этом давно твердят многие эксперты.
Еще в августе прошлого года экономист Александр Охрименко предупреждал: «Система закупок ProZorro не искоренит коррупцию, так как она неэффективна. Она работает больше года, и любой специалист скажет, что это фикция. Нужно понимать, что ProZorro – это компьютерная программа, которая зависит от человека. Сегодня при должном желании любую программу можно обмануть. Система работает давно, и все прекрасно знают, что откаты в 75% как были, так и остаются, а система ProZorro работает».
По оценкам Охрименко, существует около 20 методов, которые позволяют обойти ProZorro без больших проблем. «Самая простая фишка, которой очень часто пользуются, – к примеру, объявляется тендер, и в его условиях забиваются самые невероятные требования. Автоматически любая компания выбывает из тендера, так как такие условия невыполнимы. Потом эти требования убираются, «их человек» вводит заявку и все. ProZorro не помогло», – рассказал экономист.
Кто хозяин статистики ProZorro
Отчет Счетной палаты интересен еще и тем, что в нем есть занимательные подробности о правовом статусе ProZorro. 28 декабря 2015 г., сразу после принятия закона «О публичных закупках», между «Трансперенси Интернешнл Украина» и ГП «Зовнішторгвидав» был заключен Договор А о предоставлении неисключительной лицензии на программное обеспечение и передаче прав на товарную марку. «Однако в Договоре A любые реквизиты лицензии, которая была передана по нему, отсутствуют. На запрос проверяющих такая лицензия также предоставлена не была», – сообщает Счетная палата.
По ее информации, вся база данных информационно-телекоммуникационной системы ProZorro сохраняется на платформе Аmazon.com (США). При этом любые юридические права или обязательства по хранению информации на этой платформе у ГП «Прозорро» отсутствуют и сегодня принадлежат «Трансперенси Интернешнл Украина».
ИТС ProZorro является собственностью «Трансперенси Интернешнл Украина» и не передана ни госпредприятию, ни государству в целом. Модуль аналитики Bi ProZorro размещен не по доменному адресу prozorro.gov.ua, который принадлежит государству, а по доменному адресу bi.prozorro.org, который пребывает в собственности «Трансперенси Интернешнл Украина».
«Таким образом, подтвердить или опровергнуть информацию, которая имеется и рассчитывается на сайте общественной организации, и апеллировать цифрами по экономии государственных средств при применении электронной системы закупок, по мнению Счетной палаты, некорректно», – говорится в отчете. Эта информация не может считаться достоверной, правдивой и объективной, поскольку государство в лице МЭРТ не имеет реальной возможности ее проверить и проконтролировать.
Но все же, при всех недостатках системы ProZorro от нее есть одна несомненная польза. Украинцы получили урок, что нет смысла надеяться на какую-то хитроумную систему, которая якобы способна напугать коррупционеров. Пока коррупционеров не будут сажать пачками, коррупция не прекратится, а всякие электронные страшилки разве что сделают ее еще более изощренной.
