І. Мета
Метою аналітичної записки є формування пропозицій щодо формування та реалізації державної політики у галузі охорони та використання земель для потреб лісового господарства.
ІІ. Базова інформація
Відповідно до постанови Верховної Ради Української РСР від 18 грудня 1990 року №563-ХІІ «Про земельну реформу» земельна реформа є складовою частиною економічної реформи, здійснюваної в Україні у зв’язку з переходом економіки держави до ринкових відносин. Завданням цієї реформи є перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання та охорони земель. При цьому пунктом 3 цієї постанови передбачалося до 15 березня 1991 року провести інвентаризацію земель усіх категорій, що на даний час так і не було виконано.
Відповідно до статті 162 Земельного кодексу України охорона земель – це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
За даними обліку земель станом на 01.01.2016 з 60,3 млн.га загальної площі земель території України 10,6 млн.га займають ліси та лісовкриті площі, що складає 17,6%, і які збільшилися за 2015 рік на 2,8 тис.га. Ці землі, за площею, займають друге місце після сільськогосподарських земель, площа яких складає 42,7 млн.га або 70,8% від території країни. При цьому, основна увага заходів земельної реформи в Україні присвячена відносинам на землі сільськогосподарського призначення, навколо яких ведуться основні політичні дискусії. Питання земельної реформи щодо земель лісогосподарського призначення традиційно зводяться до відсутності фінансування оформлення правовстановлюючих документів на землю.
За даними, що були розміщені на сайті Дерлісагентства, 77,9% лісів перебувають у державній власності, 12,4% – комунальній, щодо приватної форми власності даних немає. Тобто, можна вважати, що 9,7% лісів знаходяться у колективній або приватну власності чи у невизначеному правовому стані.
За останніми статистичними даними обліку земель, станом на 01.01.2016, до складу лісів та лісовкритих площ віднесено 10,2 млн. га лісових земель та 0,4 млн.га чагарників. У складі лісових земель нараховується 9,7 млн.га вкритих лісовою (деревною та чагарниковою) рослинністю, у тому числі 446,7 тис. га полезахисних лісосмуг та 1042,0 тис.га інших захисних насаджень, 216,9 тис.га не вкритих лісовою рослинністю та 313,2 тис.га інших лісових земель.
З усіх лісів та інших лісовкритих площ 5,5 млн.га складають ліси І групи та 4,0 – ліси ІІ групи, а за основною визнаною функцією використання: 3,4 млн.га – для виробництва деревини, 5,1 млн.га – для захисної, природоохоронної та біологічної мети та 135, 3 тис. га – для відпочинку. Слід зазначити, що відповідно до статті 39 Лісового кодексу України ліси поділяються на категорії. Проте, державна статистична звітність з земельних ресурсів, яка велася відповідно до наказу Держкомстату від 05.11.1998 №377 (втратив чинність на підставі наказу від 19.08.2015 №190), передбачала облік за групами лісів.
Тобто, за більше ніж 20 років земельної реформи в розподілі всього земельного фонду України відбулися принципові зміни. Ліси та інші лісовкриті площі практично не зазнали змін, але збільшилися на 302 тис.га. У 1994 році лісовкриті площі складали 10,331 млн.га, у 2005 році – 10,475 млн.га, у 2008 році – 10,556 млн.га, у 2014 році – 10,630 млн.га та 10,633 млн.га – у 2016 році. Проте, ці дані є обліковими і не підтверджуються даними реєстрації земель в Державному земельному кадастрі, а тим більше відомостями Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень.
ІІІ. Огляд чинного законодавства
Відповідно до статті 7 Лісового кодексу України ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб’єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.
Відповідно до статті 56 Земельного кодексу України землі лісогосподарського призначення також можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. При цьому, громадянам та юридичним особам можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісогосподарського призначення загальною площею до 5 гектарів у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств.
Отже, за загальним положенням на правах приватної власності може бути ліс, якщо він відповідає трьом чинникам:
– він знаходиться у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств;
– земельна лісова ділянка є замкненою;
– загальна площа земельної лісової ділянки складає до 5 гектарів.
Відповідно до статті 11 Лісового кодексу України право комунальної власності на ліси набувається при розмежуванні в установленому законом порядку земель державної і комунальної власності, а також шляхом передачі земельних ділянок з державної власності в комунальну та з інших підстав, не заборонених законом.
Відповідно до статті 83 Земельного кодексу України територіальні громади набувають землю у комунальну власність у разі: передачі їм земель державної власності; відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності відповідно до закону; прийняття спадщини або переходу в їхню власність земельних ділянок, визнаних судом відумерлою спадщиною; придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; виникнення інших підстав, передбачених законом.
Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», який набрав чинності 1 січня 2013 року, землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими.
З дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:
– земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;
– всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок в межах населених пунктів, які залишаються у державній власності.
У державній власності залишаються землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій.
Таким чином, землями лісогосподарського призначення комунальної власності вважаються:
– землі лісогосподарського призначення в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;
– землі лісогосподарського призначення за межах населених пунктів, які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій.
Відповідно до статті 13 та 17 Лісового кодексу України право приватної власності на ліси громадян та юридичних осіб України виникає з моменту одержання ними документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, та їх державної реєстрації. Документом, що посвідчує право приватної власності на ліси, є державний акт на право власності на землю, виданий на відповідну земельну ділянку. Право постійного користування лісами посвідчується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою. Згідно з пунктом 5 розділу VIII Прикінцеві положення цього Кодексу до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.
Відповідно до статті 79-1 Земельного кодексу України сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Згідно із статтями 125 та 126 цього Кодексу право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до
Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”.
Згідно з пунктом 9 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» державна реєстрація речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності здійснюється в порядку, встановленому законом. При цьому, пунктами 12 та 13 цього Закону Кабінету Міністрів України було доручено протягом року з дня опублікування цього Закону забезпечити оформлення органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями права постійного користування земельними ділянками, які використовують земельні ділянки державної власності без документів, що посвідчують право користування ними. Аналогічно, органам місцевого самоврядування протягом року з дня опублікування цього Закону доручалось забезпечити оформлення комунальними підприємствами, установами, організаціями права постійного користування земельними ділянками, які використовують земельні ділянки комунальної власності без документів, що посвідчують право користування ними. Нажаль, зазначене в значній частині не було виконано.
З аналізу наведених правових норм випливає висновок, що на даний час планово-картографічні матеріали лісовпорядкування не забезпечують формування земельних ділянок та не посвідчують право на них.
ІV. Ключові проблеми
Земельне законодавство є розвинутим та включає Конституцію України, Земельний кодекс України, закони та інші
нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. Всього нараховується біля 500 актів земельного законодавства.
Проте, залишається цілий ряд проблем, які не дозволяють ефективно використовувати землю як виробничий ресурс та актив. До цього часу незавершене формування кадастрової та реєстраційної систем, незахищені речові права на землю, відсутній баланс інтересів держави та органів місцевого самоврядування, відбувається деградація землеволодінь, поширеним явищем залишається корупція в земельній сфері тощо.
Серед ключових проблем слід виділити наступні:
1. Відсутність інформації у громадськості щодо використання та охорони земель під лісами та іншими насадженнями;
2. Необізнаність громадян та недотримання вимог земельного та лісового законодавства в частині використання та охорони земель;
3. Відсутність державного контролю за використанням та охороною земель лісогосподарського призначення;
4. Відсутність фактичного розмежування земель державної та комунальної власності. Відсутність доступу територіальних громад до питань управління земельними та лісовими ресурсами за межами населених пунктів;
5. Невизначеність правового режиму земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами;
6. Неможливість відчуження деградованих і малопродуктивних земель сільськогосподарського призначення та зміни цільового призначення під заліснення та у разі самозаліснення земельних ділянок сільськогосподарського призначення;
7. Відсутність в Державному земельному кадастрі відомостей про всі земельні ділянки лісогосподарського призначення та інформації про права на них в Державному Реєстрі прав на нерухоме майно;
8. Відсутність достовірних даних про лісові землі та моніторингу земель;
9. Відсутність фінансування заходів з охорони земель;
10. Відсутність єдиної Стратегії впровадження реформ, розбалансованість діяльності центральних органів влади щодо використання та охорони земель лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду. Відсутність координації розробки проектів актів законодавства.
V. Законопроектна діяльність в контексті формування державної політики
На сьогодні відсутній єдиний офіційний програмний документ щодо проведення земельної реформи в Україні. Тому, системної роботи щодо формування державної політики та врегулювання і розвитку земельних відносин не ведеться.
Абсолютна більшість законопроектів з питань земельних відносин стосуються аграрної сфери та земель сільськогосподарського призначення. Питання земель лісогосподарського призначення, які піднімаються в законопроектах, звичайно стосуються процедури та перерозподілу між органами влади повноважень з розпорядження землями (погодження та прийняття рішень про передачу земель у власність або користування), а також проведення експертизи документації та державного контролю за використанням і охороною земель. Питання забезпечення раціонального використання та заходів охорони земель лісогосподарського призначення залишаються поза увагою.
Так, прийнятим у першому читанні проектом Закону України №4355 від 31.03.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» передбачено, що Кабінет Міністрів України матиме повноваження вилучення із постійного користування земель лісогосподарського призначення державної власності та передачі їх у власність або користування ( в т.ч. за рахунок лісів) для нелісогосподарських потреб. Таким чином, повноваження з розпорядження лісами для нелісогосподарських потреб концентруються у Кабінету Міністрів України. При цьому, на даний час згідно із частиною сьомою статті 20 Земельного кодексу України Кабінет Міністрів України має повноваження погоджувати зміну цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності. Це дещо ускладнить та сповільнить процедури відведення лісових земель для нелісогосподарських потреб. Зважаючи на недостовірність відомостей про ліси та землі лісогосподарського призначення, напевно виникатимуть різні схеми обходження процедури прийняття рішення Кабінетом Міністрів України і «тіньового» використання лісових земель. Це підтверджується тим, що законопроект, як і законопроект реєстр. №3019 від 03.09.2015, продовжує існуючу практику узаконеного неоформлення прав користування земельними ділянками лісогосподарського призначення.
При цьому, законопроект №4355 від 31.03.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» пропонує покласти повноваження з державного контролю за використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності на Держгеокадастр. Натомість, законопроект №4356-1 від 12.04.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів» пропонує наділити функцією державного контролю за дотримання земельного та екологічного законодавства (в т.ч. – за використанням та охороною лісів) виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції та на відповідній території повинні організувати і здійснювати державний контроль. У разі не утворення таких підрозділів у виконавчих органах місцевого самоврядування, ці функції продовжуватиме виконувати Держекоінспекція.
Вісім законопроектів, які зареєстровано у Верховній Раді України і частково вже розглянуто в Комітетах (в тому числі один законопроект реєстр.№4253 знято з розгляду, а реєстр.№4355 прийнятий у першому читанні) стосуються вирішення проблеми правового режиму земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами. Йдеться про наступні законопроекти:
№1465 від 15.12.2014 «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо правового режиму земель колективної власності»;
№2605 від 08.04.2015 «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо забезпечення збереження і ефективного використання полезахисних лісових смуг та інших захисних насаджень»;
№4096 від 18.02.2016 «Про садівництво громадян»;
№4253 від 17.03.2016 «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо розмежування земель державної та комунальної власності)»;
№4355 від 31.03.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель»;
№4657 від 12.05.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо негайного подолання кризової ситуації, що склалася у зв’язку із масовим знищенням полезахисних смуг»,
№5535 від 13.12.2016 «Про обіг земель сільськогосподарського призначення»;
№6049-1 від 23.02.2017 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні».
Підготовлені з цього питання законопроекти не вирішують питання комплексно та мають низку зауважень. Зокрема, законопроекти не встановлюють процедури та строків виявлення (формування) земельних ділянок під полезахисними лісовими насадженнями та реєстрації їх в Державному земельному кадастрі, а також прав на них в Державному реєстрі прав. Також, законопроекти не передбачають переходу таких земельних ділянок у комунальну власність об’єднаних територіальних громад, процес створення яких активно триває по всій країні, а також не встановлюють особливостей умов оренди таких земель. Одночасно, формальна передача земель під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями до комунальної власності без вирішення питання їх подальшого утримання призведе до відсутності можливості їх збереження і забезпечення виконання ними захисних функцій.
Лише один із зареєстрованих законопроектів, а саме проект Закону України №4657 від 12.05.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо негайного подолання кризової ситуації, що склалася у зв’язку із масовим знищенням полезахисних смуг», у відповідності до Земельного кодексу України пропонує, що суб’єктами права приватної власності, права користування земельними ділянками, на яких розташовані полезахисні лісові смуги, можуть бути громадяни та юридичні особи України.
Ще два законопроекти, №4893 від 05.07.2016 та альтернативний законопроект №4893-1 від 19.07.2016 «Про внесення змін до статті 209 Земельного кодексу України (щодо встановлення додаткових напрямків використання коштів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва)» пропонують дозволити витрачати кошти, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва і мають використовуватися для фінансування заходів з охорони земель та поліпшення угідь, в т. – лісовідтворення, на будівництво та експлуатацію доріг. Це може негативно позначиться на стані охороні земель та лісів.
Інші проблемні питання використання та охорони земель лісогосподарського призначення відображення у законопроектах поки що не знайшли і, таким чином, можна бачити як практично впроваджуються вимоги статті 14 Конституції України згідно з якою «Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави».
Оскільки законопроекти не підтримують будь-якої загальноприйнятої концепції ,вони дещо дезорієнтують суспільство в напрямках руху реформування земельних і лісових відносин. Тому, для забезпечення систематизації та координації законопроектної діяльності щодо земель, пов’язаних з веденням лісового господарства, необхідно:
Визначення єдиної концептуальної стратегії та необхідності розробки законопроектів відповідно до заходів реформи;
Забезпечення координації та прозорості процесів розробки та прийняття законопроектів;
Підтримка публічного обговорення, врахування зауважень і пропозицій, узгодження позицій зацікавлених сторін та громадської думки;
Підвищення якості законопроектів та ефективності їх впровадження.
VI. Пропозиції
Стимулювання проведення земельної реформи та вдосконалення ринкових земельних відносин в умовах децентралізації для забезпечення розвитку лісогосподарської діяльності і охорони навколишнього природного середовища потребує впровадження таких пріоритетних заходів:
1. Створення публічної лісової кадастрової карти, яка буде відображати актуальні та достовірні данні державного лісового кадастру з географічною прив’язкою на картографічній основі, а також впровадження перспективного планування використання та охорони земель на території об’єднаних територіальних громад, оприлюднення планів та проведення їх публічного обговорення, що дозволить забезпечити контроль за використанням лісових та земельних ресурсів і обґрунтування рішень щодо розпорядження ними.
2. Проведення інформаційної компанії та впровадження економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель для запобігання та ліквідації негативних явищ (використання земель не за цільовим призначенням, знищення захисних насаджень, псування лісових земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, непроведення рекультивації порушених земель, деградація сільськогосподарських угідь тощо).
3. Перегляд інституціональної структури та створення ефективної системи державного, самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель лісогосподарського призначення та упередження правопорушень;
4. Вдосконалення законодавства щодо підстав та процедури передачі земель лісогосподарського призначення за межами населених пунктів у комунальну та приватну власність;
5. Законодавче врегулювання правового режиму земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами;
6. Скасування заборони відчуження та зміни цільового призначення деградованих і малопродуктивних земель сільськогосподарського призначення. Впровадження спрощеної процедури зміни категорії земель під заліснення та у разі самозалісення земельних ділянок;
7. Наповнення бази даних Державного земельного кадастру відомостями про земельні ділянки та обмеження у їх використанні з реєстрацією прав в Державному реєстрі прав, підтримка кадастрових даних з використанням новітніх технологій дистанційного зондування Землі;
8. Розвиток лісового кадастру на основі земельного кадастру та у рамках однієї інформаційної системи, забезпечення доступу та уніфікації даних в кадастрах і картографування лісових територій. Оцифрування та забезпечення відкритості та доступності матеріалів лісовпорядкування;
9. Заборона використання коштів від втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва на цілі, не пов’язані із заходами охорони та відновлення земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб. Оптимізація ставок та провадження прогресивної шкали оподаткування земель та облік своєчасності платежів за землю, які здійснюють землекористувачі та землевласники;
10. Розробка єдиної комплексної Стратегії реформ в галузі земельних і лісових відносин, заходів з її реалізації та фінансування і нормативно-правового забезпечення.
Отже, земельна реформа в лісовому секторі лише починається…
Консультант: Сергій Кубах, к.т.н.
Приєднані файли
Аналітична записка: Оцінка земельної реформи у лісовому секторі
Презентація
