Інституційні системи у лісовому господарстві – принципи формування та функціонування
Питання доцільної інституційної реформи лісового господарства України вже два останні роки не дає спокою різним верствам суспільства – від парламентаріїв до керівників місцевих органів управління.
З державницької точки зору основне запитання звучить так: яким чином виконати вимоги Угоди про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» 2014 року, яка передбачає створення на базі існуючих державних лісогосподарських підприємств єдиної державної лісогосподарської структури на прикладі серед іншого Польщі та Латвії в яких, до речі, запроваджені кардинально різні підходи до розподілу функцій управління у лісовому господарстві та функціонування лісогосподарської структури і при цьому всьому не повторити негативний досвід наших окремих колег з європейських країн (Болгарія, Швеція, Німеччина, Грузія) і остаточно не втратити лісового господарства України, що, враховуючи малолісність України, може із великою імовірністю призвести до екологічної катастрофи.
Для того, щоб розібратись у цьому досить не простому питанні, звернемось спочатку до теорії. Ще наприкінці минулого століття у дослідженні Світового банку вказано, що не дивлячись на зовнішню різноманітність, існує загалом три моделі управління державними лісами – комплексна, роздільна та модель передачі повноважень.
Комплексна модель
У цьому випадку державне лісове відомство виконує функції адміністративного і контрольного органу по відношенню до всіх лісів і функції власника щодо державних лісів. Історично цей тип управління є найбільш «старим». Така модель характерна для країн з високою часткою лісів державної власності при одночасній невеликій лісистості та екологічній значущості лісів. Класична комплексна модель управління збереглася в ряді високорозвинених, соціально та екологічно благополучних європейських держав – Португалія, Бельгія, Данія, Турецька Республіка. В даний час існує ряд його модернізацій. Так у Республіці Білорусь збереглось єдине для Європи Міністерство лісового господарства, яке виконує нормативну і наглядову функції, а також безпосередньо через державні виробничі лісогосподарські об’єднання, які одночасно є територіальними підрозділами Міністерства лісового господарства та виробничими об’єднаннями юридично незалежних держаних лісогосподарських підприємств, координує ведення лісового господарства. Комплексно-господарська модель характерна для Польщі, де основні масиви державних лісів перебувають в управлінні державного холдингу, який де-факто виконує не тільки господарські, а й інші державні функції (функція контролю).
Роздільна модель
Цей тип моделі набув значного поширення в останні 20 років і в даний час є основним для країн ЄС. Він ідеальний для країн, що мають значні площі приватних лісів. Характерною ознакою роздільної моделі є те, що законодавчі та контрольні функції виконуються державними установами, ніяк не пов'язаними з господарською діяльністю.
Господарювання у державних лісах здійснюється державними структурами, які діють на тих же підставах, що і приватні лісовласники, але при цьому держава залишає за собою право контролю господарської діяльності. Це може здійснюватись шляхом надання погоджень розподілу порядку використання коштів, затвердження планів господарської діяльності, погодження призначення керівників, узгодження цінової політики тощо. Детальність та порядок забезпечення контролю може відрізнятись у різних країнах, але у жодному випадку держава не втрачає нагляду за стратегічним ресурсом, яким є ліс.
Класичний роздільний тип управління реалізований в Австрії, Великобританії, Фінляндії, Франції, а також в усіх постсоціалістичних країнах, які поповнили «соціалістичний табір» після Другої світової війни, а в 90-ті роки провели реституцію земельної власності. Створені лісові компанії можуть об’єднувати не всі державні ліси.
Національні варіанти роздільної моделі лісоуправління різноманітні:
- Державні функції (нормативна, наглядова та функція ведення лісового господарства) можуть ділитися між двома (Чехія, Швеція) або трьома структурами (Литва, Латвія, Австрія, Естонія, Угорщина, Болгарія).
- Контрольна функція може здійснюватися незалежним спеціалізованим лісовим відомством (державна лісова служба в Латвії, агентство лісового господарства Болгарії та Швеції. Необхідно зазначити, що у Швеції агентство лісового господарства виконує лісовпорядні роботи та здійснює функцію підтримки, а у Болгарії де-факто виконує нормативну функцію), лісовими підрозділами відповідного міністерства (Чехія), службами охорони навколишнього середовища (Естонія, Литва), лісовими директоратами в територіальних підрозділах профільного Міністерства (Угорщина) або бути винесеними у відання місцевої виконавчої влади (Словаччина).
- Ведення господарства в державних лісах, зазвичай, здійснюється однією структурою, що має ієрархічну організацію. Виняток становить Угорщина, де 22 лісові компанії (за розмірами відповідають українським лісовим господарствам) юридично незалежні, та Болгарія, де у рамках останньої реформи створено шість незалежних державних підприємств за регіональним принципом.
- Державні компанії можуть функціонувати як державні компанії (Чехія, Литва), акціонерні товариства (Швеція, Латвія, Австрія без права продажу акцій на фондовому ринку), агентства (Естонія), державні підприємства (Болгарія).
У більшості випадків діяльність лісогосподарських компаній охоплює весь цикл лісовирощування від посадки лісу до рубки і реалізації деревини, але компанії не займаються деревообробкою. Виняток становить Угорщина та Швеція, де до складу деяких державних компаній входять лісопереробні підрозділи
- Різниться також стиль управління державних лісових підприємств. Управління може бути строго централізованим (Латвія, Чехія, Швеція, Естонія) або децентралізованим (Австрія, Литва, Угорщина) і керівництво компанії виконує лише роль координатора і на центральному рівні зосереджені лише деякі функції.
- Держава координує діяльність лісогосподарських структур через наглядову раду із одночасним затвердженням плану діяльності та наданням дозволів (Латвія, Швеція) або шляхом безпосереднього затвердження порядку використання коштів та фінансових планів (Болгарія).
- Ведення лісового господарства на охоронних територіях здійснюється іншими структурами, підпорядкованими, як правило, міністерству охорони навколишнього середовища безпосередньо або через спеціальне відомство.
Модель передачі повноважень
Ця модель, яку ще називають орендно-концесійна, характерна для країн з високою лісистістю, що мають значні площі лісів не залучених у господарський оборот. Вона реалізована у багатьох країнах Африки, Латинської Америки, а також Канади та Росії. Держава при цьому залишає за собою функції регулювання і контролю, а саме ведення лісового господарства і реалізацію лісоматеріалів покладає на приватні підприємства, передаючи ліс в оренду або концесію. Варіант моделі різниться за обсягом переданих повноважень, термінів укладання договорів, порядку взаєморозрахунків.
Негативний досвід реформування
Швеція. У 1992 році державна лісова компанія була перетворена в акціонерну компанію з 100% акцій у держави без права їх продажу на фондовому ринку. Проте вже у 1993 році уряд приймає рішення про злиття державної лісової та великої державної асоціації лісопереробних підприємств і виставляє акції нової організації на фондовому ринку. Частка держави в акціонерному капіталі становила лише 50–51%. З приходом до влади у парламенті нових людей у 1998 році було прийнято рішення про повернення державної власності на лісові землі. Держава була змушена заплатити дуже великі гроші за ринковою ціною за повернення у повне державне управління 900 тис. га лісових земель. Основними причинами для викупу державних земель було усвідомлення політиками того, що найважливіші природні ресурси, такі як ліс, повинні належати державі та того, що ліси мають величезне значення для шведської економіки і при обороті рубки приблизно в 100 років, бізнес не може бути підпорядкований стрімким змінам на фондовому ринку.
Болгарія. Як і в інших пострадянських країнах, у Болгарії до 1997 року існувала комплексна модель управління. Але з 1997 року було прийнято рішення щодо реформування та запровадження концесійної моделі управління лісовим господарством, у результаті чого держава втрачає як потужності лісогосподарських підприємств, так і дохід від лісогосподарської діяльності, а якість лісового фонду значно погіршується. У 2011 році проведена чергова реформа інституційної структури, у результаті якої створено шість державних лісогосподарських підприємств за регіональним принципом із жорсткою вертикаллю контролю як лісогосподарської діяльності, так і напрямків і порядку використання коштів.
Грузія. На даний час Грузія розпочала третю широкомасштабну реформу лісового господарства. За результатами першої реформи було відокремлено нормативну функцію, яку було передано Міністерству екології та природних ресурсів та ліквідовано спеціалізований незалежний центральний орган управління лісовим господарством. Це призвело до руйнування системи ведення лісового господарства, що супроводжувалось різким збільшенням нелегальних рубок, фінансовою кризою державних лісогосподарських підприємств, втратою керування процесами відтворення лісів та охорони їх від пожеж. За результатами другої реформи було відновлено роботу Національного лісового агентства, яке опікується всіма питаннями лісового господарства (нормативна функція залишена за Міністерством). Потрібно зазначити, що з метою боротьби з корупцією в Грузії була зроблена масштабна ротація кадрів, у результаті чого були втрачені досвідчені лісові кадри (на даний час можна констатувати, що школа лісовпорядкування Грузії, яка 20 років тому була однією з найсильніших, втрачена у зв’язку із відтоком кадрів і Грузія змушена залучати для проведення лісовпорядних робіт фахівців з-за кордону).
Російська Федерація. За останні 20 років система управління лісовим господарством Російської Федерації змінювалась декілька разів і нині змінена кардинально. Якщо спочатку зміни відбувались у відповідності до зміни підпорядкування Федерального агентства лісового господарства (від прямого підпорядкування Уряду у підпорядкування Мінприроди, потім до Міністерства сільського господарства, потім знову безпосереднє підпорядкування після широкомасштабних лісових пожеж і на сьогодні знову Мінприроди) то останні зміни щодо передачі повноважень на регіональний рівень були кардинальними та в деяких випадках виявились непоправними для стану ведення лісового господарства та поставило на межу виживання лісогосподарські підприємства. В результаті цього якість ведення лісового господарства значно погіршилась, а система довела свою недоцільність, зокрема, неспроможністю захисту лісів від пожеж. Так, за оцінками російських експертів у 2010 році у Російській Федерації пожежами було охоплено 3 млн га лісів (за офіційними даними 1,5 млн га).
Яким же є «рецепт» для України? А відповідь дуже проста – такого «рецепту» не існує. Кожна країна йде своїм шляхом. Питання застосування польської моделі обговорювалось лісовим співтовариством ще 10–15 років тому. Тоді окремі елементи реформи відбулись – запроваджена система проведення робіт на контрактній основі, змінені підходи до формування штату лісництв, але подальше запровадження польської моделі потребує внесення суттєвих змін до більшості законодавчих актів України, оскільки у Польщі лісовий холдинг функціонує виключно завдяки виключенням із законодавчих норм для інших суб’єктів господарювання. Так, наприклад, сам холдинг навіть не являється юридичною особою.
Латвійський досвід є також дуже цікавим, але в «чистому вигляді» мало прийнятним для України, враховуючи значну різноманітність природних умов.
Тому, перш ніж вирішувати щодо моделі управління лісовим господарством України необхідно вирішити інші, більш важливі питання – наприклад, системне визначення пріоритетів подальшого розвитку лісового господарства, фінансове забезпечення ведення лісового господарства у східних та південних регіонах, реабілітація лісів після воєнних дій на Сході країни, розробка та впровадження системних заходів із адаптації лісів до змін клімату, унеможливлення нелегальних рубок тощо.
Крім того, необхідно пам’ятати, що децентралізація управління лісового господарства проходить виключно у країнах з федеральним устроєм, при цьому на федеральному рівні зберігаються окремі представницькі та управлінські функції. Всі унітарні країни Європи забезпечують централізовану систему державного управління з метою забезпечення реалізації єдиної державної лісової політики у державі.
Любов ПОЛЯКОВА,
завідувач сектору міжнародних відносин, науки та зв’язків з громадськістю Держлісагентства,
"Лісовий і мисливський журнал"
