Протягом грудня 2017 – січня 2018 року сталася низка подій, що прямо пов’язані із розвитком законодавства в галузі оцінки впливу на довкілля. Нагадаю, що відповідний закон «Про оцінку впливу на довкілля» (надалі – Закон «Про ОВД») був ухвалений парламентом 23 травня 2017 року. Згідно з його положеннями, процедура оцінки впливу на довкілля стала обов’язковою до прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою ст. 3 цього Закону. Посилання на текст закону –
Докладний опис процедури виконання положень та причин його прийняття можна знайти тут –
https://www.lisportal.org.ua/project-post/84335/ Першою подією стало очікуване набуття чинності з 18 грудня 2017 року коментованим законом. Отже, із цього дня практично всю виробничу діяльність у реальному секторі економіки, включаючи навіть ту, що раніше не підлягала екологічній експертизі, належить оцінювати за європейськими зразками. В галузі лісового господарства до неї потрапили суцільні й поступові рубки на площі понад 1 га (надання висновків у такій діяльності віднесено законом до повноважень Мінприроди), а також лісорозведення на площі понад 20 га, замовлення проектів землеустрою щодо зміни цільового призначення земель с/г призначення (зокрема, малопродуктивних і деградованих) у постійне користування для ведення лісового господарства (в т. ч. під заліснення), інше лісогосподарське освоєння (вирішення цих питань закон покладає на обласні департаменти ОДА).
Другою подією в згаданій сфері стало оприлюднення 22 грудня на Урядовому веб-порталі низки підзаконних актів, прийнятих 13 грудня 2017 року Кабінетом Міністрів України на виконання норм Закону України “Про оцінку впливу на довкілля”, а саме:
а. Постанова №989 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань у процесі оцінки впливу на довкілля». Текст тут –
http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/989-2017-%D0%BF б. Постанова №1010 “Про затвердження критеріїв визначення планованої діяльності, яка не підлягає оцінці впливу на довкілля, та критеріїв визначення розширень і змін діяльності та об’єктів, які не підлягають оцінці впливу на довкілля”. Текст тут –
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1010-2017-%D0%BF в. Постанова №1026 “Про затвердження Порядку передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля та Порядку ведення Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля”. Текст тут –
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1026-2017-%D0%BF Варто зазначити, що Постанови №1026 і №989 конкретизують положення ухваленого Закону, який сам по собі є складним для сприйняття, навіть для юристів. Це пов’язано з тим, що текст закону містить у собі значну кількість строків виконання тих чи інших процедур і багато посилань на інші статті закону, що певним чином заплутує застосувача.
Наведений невеликий перелік нормативних актів є вичерпним, оскільки прийняття інших урядових документів Законом «Про ОВД» не передбачене.
Наступним досягненням Мінприроди стало те, що вже у січні 2018 року, із деяким запізненням, таки запрацював Єдиний реєстр з оцінки впливу на довкілля (надалі – Реєстр). Посилання на Реєстр тут –
http://eia.menr.gov.ua/ Анонс початку роботи Реєстру відмітив міністр екології та природних ресурсів Остап Семерак, зазначивши, що «реєстр обмежить контакт чиновника із суб’єктом господарювання, що особливо актуально у контексті боротьби з корупційними проявами. Новий механізм створить належні умови для збереження навколишнього природного середовища. ОВД дозволить зменшити ризики інвесторів, адже вони зможуть оцінити технічні, територіальні альтернативи планованої діяльності та обрати кращий варіант до початку її реалізації».
Перше розміщене повідомлення про плановану діяльність в Реєстрі датоване 18 січня поточного року. Станом на 2 лютого в системі з’явилась інформація від двох «піонерів» – лісогосподарських підприємств Рівненської області, що розмістили власні повідомлення про плановану діяльність – проведення рубок головного користування в межах щорічної розрахункової лісосіки (очевидно, йдеться про РГК 2019 року – із тексту незрозуміло). Зокрема, підрозділами ОДА зареєстровані повідомлення від ДП «Костопільський лісгосп» –
http://eia.menr.gov.ua/uploads/documents/78/reports/ba663947f68745b5525a9422ba1682cb.pdf та ДП «Рафалівський лісгосп» –
http://eia.menr.gov.ua/uploads/documents/96/reports/6a74f1a41b09588a1e65c9fcf2ca2733.pdf Для детальнішого ознайомлення зі змістом прийнятих нормативів нижче пропонується їх стислий аналіз. Для зручності сприйняття інформація подається стосовно процедури оцінки впливу на довкілля для суцільних або поступових рубок.
І. «Порядок передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля та Порядку ведення Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля» (надалі – Постанова №1026) Документ визначає передачу суб’єктами господарювання (з урахуванням цільової аудиторії, надалі по тексту скорочено вживається – «лісгосп» або «підприємство», або «суб’єкт господарювання») до Мінприроди або до підрозділів екології ОДА документації для надання висновку з ОВД.
Насамперед кожному лісгоспу доведеться за допомогою електронного цифрового підпису зареєструватися в Реєстрі та створити там власний електронний кабінет.
Реєстрація не має спричинити труднощів: слід обов’язково внести інформацію про повну назву лісгоспу, місцезнаходження, директора, номер телефону, електронну адресу, на яку потім система надсилатиме зворотну інформацію. Також вказується Код організаційно-правової форми лісгоспу (для державних підприємств – 3.1.4.2) та прив’язка до коду адміністративно-територіального устрою
http://dovidnyk.in.ua/directories/koatuu. Усі без винятку документи з ОВД стосовно рубок підприємство повинно надалі подавати в форматі PDF на адресу Мінприроди саме через вказаний кабінет.
Також усі документи щодо ОВД (починаючи від повідомлення про ПД, оголошень, заяв, звітів про ОВД, висновків, рішень до інформації про видачу лісорубного квитка) автоматично формуються системою в реєстраційну справу. Документи мають зберігатися у Реєстрі у вільному доступі протягом п’яти років для видачі лісорубного квитка, включаючи весь час проведення рубок. Працівники Міністерства, які вносять документи та інформацію до Реєстру, повинні бути авторизовані в системі. На всі документи, що внесені до Реєстру, накладається електронний цифровий підпис цих працівників.
Цікаво, що система унеможливлює виправлення або заміну вже поданих документів – для заміни чи виправлення потрібно окремо подавати відповідну інформацію.
Для полегшення сприйняття доцільно розмежувати проведення ОВД на декілька процедур, згрупувавши їх за головним документом.
а. Процедура оформлення Повідомлення про плановану діяльність Першим документом лісгосп має направити до Мінприроди через електронний кабінет Повідомлення про плановану діяльність (надалі – Повідомлення про ПД). Зразок Повідомлення розміщений у Додатку №2 Постанови №1026. Система при цьому автоматично присвоює реєстраційний номер справи (номер надійде на електронну адресу лісгоспу). В подальшому цей номер відображатиметься на головній сторінці Реєстру. Його ж слід вказувати на офіційних документах процедури ОВД.
До речі, у всіх випадках подання лісгоспом документів через електронний кабінет до Мінприроди система автоматично має надсилати повідомлення про їхнє отримання, гіперпосилання на поданий документ.
Мінприроди, в свою чергу, протягом трьох робочих днів із дня надходження від лісгоспу документа в електронному вигляді зобов’язане розмістити його в Реєстрі (тобто здійснити офіційне оприлюднення).
Крім того, якщо фахівцям лісгоспу незрозумілий рівень деталізації інформації, яку слід викласти в Повідомленні про ПД, то закон і коментована постанова надає йому можливість висунути до Мінприроди власну письмову «Вимогу щодо обсягу та рівня досліджень і деталізації інформації», що має бути включена в Повідомлення про ПД. Цей документ (надалі – Вимога) повинен оприлюднюватись одночасно з Повідомленням про ПД. Мінприроди у такому випадку зобов’язане надати такі умови лісгоспу протягом 30 робочих днів із дня офіційного оприлюднення Повідомлення про ПД.
На цьому обов’язки підприємства щодо подання вказаних документів не закінчуються: протягом трьох робочих днів із дня електронного подання Повідомлення про ПД та Вимоги (за наявності), лісгосп повинен буде ще й здійснити так зване поштове подання цих же документів – тобто відправити поштою їх паперові примірники. При поштовому відправленні у Повідомленні слід обов’язково вказати реєстраційний номер справи. Документи направляються поштовим зв’язком (цінним листом) на адресу Мінприроди.
Наступною стадією процедури оформлення Повідомлення про ПД є етап, так би мовити, «місцевого» оприлюднення згаданого документа.
До обов’язків лісгоспу Постановою №1026 віднесено не пізніше трьох робочих днів із дня електронного подання Повідомлення про ПД до Мінприроди опублікувати його в не менше двох друкованих місцевих ЗМІ на вибір самого лісгоспу. Це мають бути ЗМІ, що поширюються в межах тих сільських рад (районів), де заплановані суцільні або поступові рубки.
Крім цього, Повідомлення про ПД також розміщуються підприємством на дошках оголошень сільських рад або в інших громадських місцях на території, де планують проводити рубки. Як альтернативу (оскільки ч. 3 ст. 5 Закону містить частку «або») цього закон дозволяє оприлюднити Повідомлення про ПД в інший спосіб, що гарантує доведення інформації до відома мешканців сільських рад, де відбудуться суцільні чи поступові рубки.
У громадськості є 20 робочих днів із дня офіційного оприлюднення Повідомлення про ПД в Реєстрі, аби надати Мінприроди свої зауваження та пропозиції до планованої діяльності, обсягу та рівня досліджень і рівня деталізації інформації.
Якщо Мінприроди такі зауваження отримує, то в 3-денний робочий термін з дня отримання воно зобов’язане відправити їх лісгоспу для розгляду.
б. Процедура подання Звіту про оцінку впливу на довкілля (надалі – Звіт про ОВД) та Оголошення про початок громадського обговорення звіту з оцінки впливу на довкілля (надалі – Оголошення про ПГО).Після закінчення наданого громадськості терміну для зауважень і пропозицій (включаючи термін надсилання Мінприроди зауважень на адресу лісгоспу), суб’єкт господарювання зобов’язаний скласти Звіт про ОВД (форма звіту викладена у додатку №5 Постанови №1026).
Водночас лісгосп зобов’язаний розглянути одержані зауваження та пропозиції. При складанні Звіту про ОВД закон пропонує підприємству врахувати їх повністю, частково або обґрунтовано відхилити.
Постанова №1026 вимагає від лісгоспу після стадії подання Повідомлення про ПД подати на адресу Мінприроди в електронному вигляді через електронний кабінет такі документи:
а. оголошення про початок громадського обговорення. Форма цього документа (Оголошення про ПГО) наведена у додатку №4 постанови №1026;
б. звіт з оцінки впливу на довкілля;
в. документи, матеріали, що доводять факт і дату опублікування або оприлюднення в інший спосіб лісгоспом Повідомлення про ПД та Оголошення про ПГО, якщо такі вже опубліковані. Або договір із друкованими ЗМІ про опублікування таких документів;
г. документ, що підтверджує внесення плати за початок громадського обговорення.
Увага! Закон вказує, що висновок із ОВД має надаватися лісгоспу безоплатно. Проте витрати, пов’язані з проведенням громадського обговорення, закон і Постанова №1026 повністю покладає на ініціатора – суб’єкта господарювання. Згідно з постановою №1026, розмір плати має бути затверджений Мінприроди та, очевидно, він буде фіксований. Цей же орган має визначити рахунки спеціального фонду державного бюджету, куди слід перераховувати плату. Станом на 02.02.2018 інформація про видачу відповідного наказу Мінприроди щодо затвердження розміру плати відсутня (автор цієї статті її не знайшов). Тому на даний час повне виконання процедури ОВД в цій частині неможливе.
Звертаю увагу, що коментована постанова вказує, що плата обов’язково вноситься до подання Звіту про ОВД та Оголошення про ПГО на адресу Мінприроди.
Протягом трьох робочих днів із дня електронної передачі документів (Звіту про ОВД та Оголошення про ПГО) Мінприроди розміщує їх у Реєстрі.
Далі, після електронного подання документів, протягом трьох робочих днів:
– лісгосп зобов’язаний здійснити поштове подання цих же документів, із зазначенням реєстраційного номеру справи. Документи направляються поштовим зв’язком (цінним листом) на адресу Мінприроди.
У цей же 3-денний термін лісгосп зобов’язаний опублікувати Оголошення про ПГО на свій вибір у друкованих засобах масової інформації (не менше двох), територія розповсюдження яких – сільські ради, де відбудуться рубки, а також розмістити на дошках оголошень сільських рад або в інших громадських місцях на території відповідних сільських рад, де планується вести рубки, або оприлюднити в інший спосіб, що гарантує доведення цієї інформації до відома мешканців відповідних сільських рад.
Оголошення про ПГО має розміщуватись на дошках протягом всього часу з дня офіційного оприлюднення до завершення строку громадського обговорення (яким чином це забезпечити – закон не вказує).
в. Процедура громадського обговорення Звіту з оцінки впливу на довкілля (надалі – ПГО) Закон «Про ОВД» визначає, що процедура громадського обговорення починається з дня офіційного оприлюднення Мінприроди Оголошення про ПГО та надання громадськості доступу до звіту з ОВД для ознайомлення.
Виконання цього етапу покладено на Мінприроди та його територіальні підрозділи.
Строк проведення громадського обговорення: мінімум 25 робочих днів, максимум – 35. Громадське обговорення проводиться у двох формах – громадських слухань і надання зауважень і пропозицій.
Закон визначає, що порядок проведення громадських слухань у процесі ОВД встановлює Кабінет Міністрів України.
Як вже згадувалось, цей підзаконний акт виданий Урядом 13.12.2017 року за №989. Його назва: «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань у процесі оцінки впливу на довкілля» – (надалі – Постанова №989).Коментованою Постановою визначений особливий суб’єкт процедури громадських слухань, який наділений цією ж постановою правами та обов’язками – це організатор громадських слухань (надалі – скорочено «Організатор ГС»). Цей суб’єкт може мати статус або юридичної особи, або ФОП, та призначається із врахуванням вимог Закону «Про публічні закупівлі». Чомусь Мінприроди визначатиме Організатора ГС лише раз на рік. При чому, закупівлі його послуг здійснюватимуться відповідно до Закону «Про публічні закупівлі».
До Організатора ГС постанова висуває такі вимоги:
- досвід роботи у сфері охорони довкілля не менше двох років;
- наявність людських і технічних ресурсів, необхідних для забезпечення проведення громадських слухань (але не конкретизовано, яка це має бути техніка й мінімальна кількість штатних працівників);
- незалежність, об’єктивність і відсутність конфлікту інтересів щодо проведення майбутніх рубок.
Цікаво, що крім Організатора громадських слухань, зазначений етап може проводити саме Міністерство або його територіальний підрозділ ОДА.
На Організатора громадських слухань покладаються обов’язки, пов’язані з реалізацією цього заходу: він головує на ньому, реєструє всіх (!) учасників ГС у журналі реєстрації (форма журналу затверджена Додатком до постанови №989), реєструє їхні виступи у журналі виступів, забезпечує відео- та аудіофіксацію заходу, готує протокол громадських слухань.
Водночас постановою №989 передбачено, що за відсутності призначеного Організатора громадських слухань цю функцію має виконати або Мінприроди, або його територіальний підрозділ ОДА.
Постанова №989 визначає, що громадські слухання (ГС) проводяться не раніше ніж через 10 робочих днів із дня оприлюднення Мінприроди Оголошення про ПГО.
ГС проводяться під головуванням Організатора, який має забезпечити аудіо та/або відеозапис. Його вважають невід’ємною частиною протоколу ГС, вн має бути підписаний Організатором. Постанова №989 покладає на нього повноваження із ведення ГС (визначає регламент, відкриває процедуру ГС, оголошує порядок денний, надає можливість сторонам (лісгоспу й громадськості) виступити й ставити запитання, підбиває підсумки заходу).
Коментованою постановою визначена процедура ГС: розпочинає головуючий – організатор, далі виступає з доповіддю лісгосп (структура доповіді його представника визначена Постановою), після чого учасники мають змогу поставити запитання представникам лісгоспу. Для запитань і відповідей регламент встановлює Організатор. Передбачена можливість залучення правоохоронних органів для проведення ГС.
Учасники ГС реєструються у журналі виступів (форма встановлена додатком №2). Надання відповідей лісгоспом на поставлені питання обов’язкове. Якщо їх не надають під час засідання, то протягом п’яти робочих днів такі відповіді мають бути надані у письмовій формі на адресу особи, яка поставила запитання (копію відповідей надають Організатору ГС).
Усі зауваження й пропозиції, подані під час ГС усно, мають бути зафіксовані в протоколі ГС. Письмові зауваження й пропозиції реєструються в окремому журналі, форма якого встановлена Постановою №989.
Громадські слухання вважають такими, що не відбулися, лише у двох випадках: не з’явився лісгосп та/або не з’явився організатор ГС. Якщо громадськість не з’явилась – складають відповідний акт, але ГС вважаються такими, що відбулись. Якщо зауважень і пропозицій не надійшло – це вказують у відповідному розділі протоколу ГС.
Підписаний протокол ГС з усіма додатками (або акт про відсутність явки) протягом семи робочих днів після їх проведення передають до Мінприроди, яке протягом трьох робочих днів вносить його до Реєстру.
При розгляді Звіту з ОВД Мінприроди формує у вигляді таблиці всі зауваження й пропозиції, які в подальшому розглядає по суті: враховує повністю, частково або обґрунтовано відхиляє.
Протоколи ГС з усіма додатками й таблиця врахування зауважень включаються Мінприроди до звіту про громадське обговорення (надалі – Звіт про ГО)
Мінприроди готує звіт про ГО та оприлюднює його в Реєстрі протягом трьох робочих днів із дня його прийняття.
г. Процедура надання висновку з оцінки впливу на довкілля (висновок з ОВД)Висновок з ОВД оприлюднюється Мінприроди та розмішується ним у Реєстрі протягом трьох робочих днів із дня його прийняття. Висновок є обов’язковим для виконання, як є обов’язковими вказані в ньому екологічні умови. Документом визнається допустимість або обґрунтовується недопустимість виконання суцільних або поступових рубок і визначаються екологічні умови їхнього проведення.
Висновок про ОВД враховується при прийнятті рішення про видачу лісорубного квитка на виконання суцільних або поступових рубок і може бути підставою для відмови у видачі лісорубного квитка.
Висновок з ОВД надається лісгоспу безоплатно протягом 25 робочих днів із дня завершення громадського обговорення. До висновку з ОВД додається Звіт про ГО.
Висновок з ОВД дійсний протягом п’яти років. У цей період він може використовуватися для отримання інших документів дозвільного характеру. Забороняється розпочинати рубки без отримання висновку з ОВД.
3. «Про затвердження критеріїв визначення планованої діяльності, яка не підлягає оцінці впливу на довкілля, та критеріїв визначення розширень і змін діяльності та об’єктів, які не підлягають оцінці впливу на довкілля» (надалі – Постанова №1010)Прийнятим Законом (ч. 1 ст. 3) визначалося, що «Оцінці впливу на довкілля не підлягає планована діяльність, спрямована виключно на забезпечення оборони держави, ліквідацію наслідків надзвичайних ситуацій, наслідків антитерористичної операції на території проведення антитерористичної операції на період її проведення, відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України». Саме на виконання цієї норми Закону ухвалена урядова Постанова №1010.
Цим нормативним актом конкретизовано випадки надзвичайних ситуацій, при виникненні яких ОВД не проводиться. Такими подіями визнано лише відновлення окремих конструкцій будівель і споруд з метою ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій і відновлення функціонування об’єктів для забезпечення життєдіяльності населення, без зміни їхніх геометричних розмірів.
Про практичні складнощі застосування закону в лісовому господарстві автор поінформував Мінприроди у жовтні 2017 року. Мали сподівання, що міністерство врахує висловлені зауваження щодо необхідності “безоціночного” проведення суцільних санітарних рубок, що мають на меті ліквідацію наслідків верхових пожеж, буре- та вітроломів, сніголамів на площах, що перевищують 1 га.
Однак зауваження не були враховані. Тож ситуацію, що склалася, слід вважати очевидним прорахунком проектантів нормативного акту, оскільки необхідність виконання суцільних рубок для ліквідації стихійних явищ на значних площах не лише доцільна, а й обов’язкова. Жодного логічного й фактичного обґрунтування для проведення громадських обговорень суцільних рубок і розчищення повалених чи знищених стихією насаджень не може бути.
Затягування з виконанням суцільних рубок (тим більше, що проведення ОВД може тривати від 110 до 180 днів) у багатьох випадках завдаватиме прямих збитків лісгоспам (через втрату технічних властивостей деревини, що псується) і державі. Зокрема, у вигляді втрат від сплати нижчих рентних платежів за деревину, що втратила технічні властивості в період вимушеного проведення процедури ОВД, зменшення надходження від сплати інших податків при реалізації деревини тощо.
Тим паче, «Санітарні правила в лісах України» (Постанова КМУ №555) вимагають позачергово проводити в насадженнях, пошкоджених внаслідок аварій і стихійного лиха, заходи з поліпшення санітарного стану лісів. У насадженнях, пошкоджених верховою лісовою пожежею, відвід під санітарну рубку виконується після завершення її гасіння в максимально стислі строки.
Однак, підкреслюю, на сьогодні законодавство зобов’язує лісгоспи проводити процедуру ОВД для проведення ССР понад 1 га навіть стосовно насаджень, пошкоджень верховими пожежами та іншими стихійними лихами. Тому питання про внесення відповідних змін до законодавства залишається відкритим.
Крім того, залишається чинним п. 30 Постанови КМУ №555, який, незважаючи на чинність Закону «Про ОВД», змушує постійного лісокористувача проводити «громадську верифікацію» суцільних санітарних рубок шляхом включення до складу комісії представника органа місцевого самоврядування, на території якого зростають насадження, що потребують рубки.
Відповідальність у сфері законодавства про ОВДКодексом України про адміністративні правопорушення передбачається адміністративна відповідальність у цій сфері за вчинення таких правопорушень:
- надання завідомо неправдивих чи неповних відомостей про вплив планованої діяльності – у вигляді штрафу від 850 до 3400 грн;
- порушення встановлених законом вимог щодо здійснення ОВД (в т. ч. – порядку інформування громадськості, порядку проведення громадського обговорення – у вигляді штрафу від 850 до 3400 грн;
- порушення процедури та строків здійснення ОВД у вигляді штрафу від 3400 до 6800 грн;
- недотримання екологічних умов, передбачених у висновку з ОВД, при проведенні планованої діяльності – у вигляді штрафу від 3400 до 8500 грн;
- несвоєчасне внесення до Реєстру документів з ОВД – у вигляді штрафу у розмірі від 85 до 850 грн;
- неоприлюднення інформації, що передбачена Законом – у вигляді штрафу від 425 до 850 грн.
Консультант проекту технічної допомоги
«Сприяння реформі лісового сектора в Україні»
Олег Сторчоус
5 лютого 2018 р.
https://www.lisportal.org.ua/project-post/92856/
