Усі останні роки в ході реформ, багато в чому з подачі західних експертів, проводиться думка: частку держвидатків у ВВП України має бути максимально знижено.
Вважається, що економікою повинен оперувати приватний сектор, — і тільки це буде запорукою економічного зростання. Однак для багатьох наших співгромадян ідеал — "країни євросоціалізму", а там саме частка держвидатків у ВВП дуже велика. Як розв'язати це протиріччя?
Не всі поради однаково корисні
Більшість західних експертів наполегливо рекомендують уряду України скорочувати присутність держави в економіці. Зворотне проголошується лівим популізмом, а от саме неучасть держави в економічних процесах має запустити двигун економічного зростання.
Ще у 2015 р. недержавний дослідний "Центр економічної стратегії" представив аналітичну записку "Державні видатки в Україні надто високі". У ній зазначається, що частка держвидатків у ВВП країни надмірно висока з погляду ефективності використання її обмежених економічних ресурсів.
Як пишуть автори документа, за світовими стандартами нинішній рівень державних видатків в Україні є високим. Україна входить до топ-10 країн із найвищою у світі часткою видатків державного сектору у ВВП. Водночас спроможність українського державного апарату ефективно витрачати таку значну частину економічних ресурсів країни викликає сумніви: у міжнародних рейтингах ефективності державного управління, якості регулювання та боротьби з корупцією Україна посідає дуже низькі місця порівняно з іншими країнами світу.
Таке неефективне використання обмежених ресурсів країни призводить до низького рівня економічного розвитку та до бідності. Зменшення частки ВВП, яка перерозподіляється через державний сектор, і підвищення ефективності видатків держсектору можуть стати для України потужним джерелом розвитку та економічного зростання, вважають експерти Центру.
Однак тут виникає протиріччя. Більшість українців хотіли б жити в країні, у якій саме держава піклується про своїх громадян через сильну та розгалужену систему соціальної підтримки. Як приклади часто наводяться Данія з її рівнем держвидатків понад 52% ВВП, Фінляндія (майже 53%), Швеція (48%).
Поки що це протиріччя ніяк не вирішується. Якби соціологи запитали в людей, у чому саме полягає сьогоднішній "український шлях", і навіть навели варіанти можливих відповідей, то, швидше за все, абсолютним чемпіоном стала б графа "важко відповісти". Якщо залишити за дужками зовнішню політику (хто наші вороги, більш-менш зрозуміло, хто друзі — теж, чого ми хочемо домогтися — не дуже), головне очевидне протиріччя в сьогоднішньому економічному курсі — так і не зроблений однозначний вибір між соціальною та ліберальною державою.
Так, головною метою державної економічної політики має бути боротьба з бідністю. Це завдання соціальної держави. Однак на практиці, на жаль, ми бачимо, що багатіють здебільшого олігархи та чиновники. Це протиріччя стає ще гострішим, якщо розбиратися в цілях соціальної та ліберальної держави та в тому, як вони в нас реалізовуються. Соціальна держава намагається максимально піклуватися про громадян за рахунок відносно справедливого перерозподілу податків від багатих до бідних. Ліберальна — створює умови, щоб люди могли подбати про себе самі, а допомагає лише найменш забезпеченим. У нас же за великим рахунком не роблять ні того, ні іншого.
Наша держава, за всієї мілітаризації бюджету (за даними Стокгольмського інституту дослідження світу, Україна виділяє на оборону 6% ВВП, для порівняння, США — 3,1%), витрачає гігантські суми на соціальні потреби з незрозумілим ефектом.
Не менш важко розібратися в сенсі та напрямі тієї "повзучої" податкової реформи, всередині якої ми з вами нині живемо. Формально розмір податків майже не змінюється, але реально змінюються то методика обчислення бази, то якісь сторонні платежі, які назвати податком не можна, але гроші із сімейного бюджету вони забирають. Додамо сюди численні приховані податки: у вартості бензину, послуг зв'язку, у ціні на газ тощо.
За даними експерта Галини Третьякової з Інституту громадянських свобод, понад 50% працездатного населення взагалі не платить податків. При цьому в тих, хто платить, до своєї держави теж немає особливої довіри, — люди абсолютно переконані, що їхні податки розкрадаються. Навіть якщо це й не так, подібна впевненість народжується не на порожньому місці: ми не знаємо, куди ці податки реально йдуть.
Значною мірою пересічних українців рятує високий рівень самозайнятості. Але уряд, бажаючи зменшити масштаби тіньового ринку праці, намагається змусити самозайнятих робити ще й внески до соціальних фондів, контролювати їхні грошові платежі тощо. Ефект таких дій зрозумілий і легко передбачуваний: ще більше українців захоче жити та працювати потай від улюбленої держави.
Довгострокові плани розвитку України, які народжуються в надрах уряду, теж не дуже прояснюють напрям і цілі нашого шляху. Зрозуміло, що напрям розвитку країни залежить не лише від держави, а й від самих громадян. Але тільки влада може пояснити людям, яку державу — ліберальну чи соціальну — вона хоче будувати. Поки що виходить не дуже добре.
Можливо, джерело протиріччя в тім, що Україна — це країна з перехідною економікою. І їй спочатку потрібно провести економічні реформи, розвинути приватний сектор і забезпечити стабільність податкових надходжень до бюджету, а вже потім збільшувати частку держвидатків у ВВП. Однак навряд чи проста, "механічна" лібералізація умов ведення бізнесу разом зі скороченням держвидатків тут допоможе. За нинішніх умов такий підхід дасть лише підґрунтя для політиків-популістів як лівого, так і правого спрямування.
Звучить пафосно, але щоб кардинально підняти рівень життя, Україні потрібно переродитися. Пройти шлях з неблагополучної, сумної точки "А" — бідність, некомпетентні, злодійкуваті чиновники, висока концентрація токсичних активів, соціальне утриманство, розбалансований ринок праці, відсталість науки, освіти, пенсійна та демографічна ями — до точки "Б", де виробники товарів і послуг шановані й бажані, людина з рушницею ніколи не тисне на людину з доларом тільки за те, що та багата. Де в рамках потужних інститутів захисту життя і власності працюють механізми творчого руйнування, відкритої конкуренції та вільної торгівлі.
Це я зараз, між іншим, процитував доповідь Всесвітнього економічного форуму (ВЕФ) про стан глобальної конкурентоспроможності. Як на мене, якщо його ретельно проаналізувати, це допоможе сформулювати та визначити шлях розвитку України в найближче десятиліття.
Без чарівної палички, самотужки
Країна з перехідною економікою, без верховенства закону та без беззаперечного захисту приватної власності, без повністю прозорих суспільних інститутів просто не може дозволити собі високий рівень держвидатків у ВВП. Якщо жителі країни дозволяють своїм політикам і бюрократам розподіляти близько 50% ВВП, то вони мають бути переконані, що кожну копійку буде витрачено на справу, за законом і при дотриманні жорстких правил звітності.
Державний інтервенціонізм без розвиненого громадянського суспільства та сучасної політичної культури, без потужних інститутів захисту приватної власності в країні, що розвивається, — це засилля протекціонізму, номенклатурних кланів, підштовхування країни в боргову яму.
Спробуємо зрозуміти: як має та може виглядати поетапне повернення держави в економіку України таким чином, щоб не зруйнувалася економіка й розвивалося громадянське суспільство? Доповідь Всесвітнього економічного форуму ми проаналізували разом із відомим білоруським економістом Ярославом Романчуком, який переконаний, що, попри докорінну відмінність економічних укладів, у Білорусі та України спільні проблеми: корупція, олігархат і монополізм.
Нагадаємо, що ВЕФ щороку проводить опитування керівників і власників бізнесу з широкого кола питань. У 2018 р. для складання індексу глобальної конкурентоспроможності було опитано 12274 бізнесмени з 140 країн 42 мовами. Вибірка в кожній із країн відображає структуру саме її економіки, а також гарантує, що в зібраних даних буде відображено інтереси малого бізнесу. Відповіді за шкалою від 1 (найгірший результат) до 7 допомагають визначити якість різних параметрів конкурентоспроможності, а також оцінити готовність країни до адаптації складної в управлінні, вимогливої у виконанні моделі демократичної "держави загального добробуту".
Щоб краще передати суть шкали готовності країни до застосування моделі welfare state, тобто до розширення функцій і присутності держави в національній економіці, має сенс скористатися правилами багаторівневої комп'ютерної гри.
У ній, щоб стати переможцем, необхідно повністю пройти кожний рівень. Програма не пустить гравця на рівень 2, якщо він попередньо не виконав успішно всіх завдань і вимог рівня 1, тощо. Приблизно така сама логіка присутня при набутті навичок професійного водіння автомобіля. Тут теж можна казати про різні рівні підготовки до виконання складних завдань на дорозі. Наприклад, людина, яка щойно отримала права водія, навряд чи буде відповідальним, безпечним учасником дорожнього руху, якщо ганятиме на 130–150 км/год., ігноруючи подвійну суцільну лінію та обмеження за швидкістю в містах.
Для визначення рівнів готовності країни до розширення присутності держави та збільшення її функціоналу можна використати цілий ряд питань анкети ВЕФ, а також інших важливих індексів. З їхньою допомогою можна визначити надійність основних інститутів розвитку, якість системи держуправління, характер відносин "бізнес—держава" й "держава—суспільство", баланс інтересів між платниками податків та одержувачами державної підтримки, а також інші показники конкурентоспроможності національної моделі. З опитування ВЕФ для визначення рівня країни та характеру її соціально-економічної політики важливі такі питання: рівень організованої злочинності, надійність послуг поліції, соціальний капітал, механізм стримувань і противаг, бюджетна прозорість, орієнтація уряду на майбутнє, спроможність уряду забезпечувати стабільність здійснюваної політики, ефективність правової системи для оскарження регулювання та при вирішенні спорів, захист прав фізичної та інтелектуальної власності, незалежність судової влади, свобода преси, тягар держрегулювання, регулювання конфлікту інтересів, стан конкуренції на ринку, оцінка свободи торгівлі, стан ринку праці, стандарти аудиту та обліку, готовність до впровадження сучасних технологій тощо.
Для комплексної оцінки важливо також використати показники якості державного управління (Інститут Світового банку), індекси якості інститутів демократії від Freedom House та Economist Intelligence Unit, а також індекс захисту прав власності. Значення цих індексів допомагають визначити готовність країни переходити на вищий рівень за розміром і повноваженнями держави без руйнування джерел економічного зростання, а також без обмежень або порушень прав і свобод людини.
Три етапи підвищення держвидатків
Коли настане час підвищувати частку державних видатків у ВВП, Україні доведеться це робити в три етапи, перескочити через один із яких не вийде.
Етап 1. "Життя та власність". Влада країни на цьому рівні схожа на водія-стажиста при водінні автомобіля. Тому вона має зосередити ресурси та зусилля на створенні якісних інститутів захисту життя й власності громадян. Виконання інших функцій потребує якісної, професійної бюрократії, компетентної номенклатури, яка працює в демократичному режимі прозорості, підзвітності та відсутності конфліктів інтересів. Тому до досягнення показника 4,5 за шкалою від 1 до 7 (ми кажемо все про ту саму доповідь ВЕФ про глобальну конкурентоспроможність) держава для підвищення рівня конкурентоспроможності повинна залишатися в межах 25% ВВП сукупних держвидатків, володіти не більш як 20% майна та активів.
Сьогодні жодна країна з перехідною економікою на пострадянському просторі не виконує всього набору цих базових вимог. І найбільш проблемним тут виявляється забезпечення незалежності судової влади та прав власності. Тобто держава в Білорусі, Україні, Росії або Казахстані от уже чверть століття не займається своєю основною роботою, а підмінює собою ті функції, які в розвинених країнах виконують бізнес і суспільство. Звідси дуже слабкі механізми ідентифікації й ліквідації управлінських та інвестиційних помилок, серйозні дефекти в системі державного управління (конфлікт інтересів, корупція, низька ефективність), гальмування розвитку й зростання.
Можна сказати, що на першому етапі створюється суспільна інфраструктура для того, щоб далі плавно нарощувати частку держвидатків у ВВП.
Етап 2. "Солідарність і партнерство". На цьому рівні розвитку країна повинна мати показники з питань ВЕФ від 4,5 до 5,5 бала, вважатися за класифікацією Freedom House повноцінною демократією, мати якість держуправління (шкала від -2,5 до +2,5) як мінімум +1 і входити до топ-30 країн за якістю механізмів захисту прав власності. Тільки при досягненні цих параметрів для перехідної країни можливе підвищення держвидатків до 30–33% від ВВП без шкоди для довгострокової конкурентоспроможності.
Країни Центральної та Східної Європи поспішили вскочити в модель welfare state, не встигнувши напрацювати інститути держуправління адекватної сили та якості. Звідси зниження темпів зростання, проблеми корупції та регуляторні витрати, які обтяжують виробників товарів і послуг. Україні до цього рівня готовності держави в розширенні свого функціоналу — приблизно десять років реформ за умови політичної стабільності та стратегічного вибору цього напряму розвитку.
Етап 3. "Інклюзивність і свобода творчого руйнування". На цьому рівні розвитку країна може опинитися лише в тому разі, якщо її показники з усіх питань ВЕФ будуть 6 балів і вище, при індексі економічної свободи 80 балів і вище (зі 100 можливих), коли якість державного управління буде як мінімум +2. Тільки в цьому випадку розмір держвидатків може збільшитися до 37–40% від ВВП при збереженні високого рівня конкурентоспроможності. Білорусі, Україні та Росії до цього рівня поки що неймовірно далеко. Влада в цих країнах поки що займається не тим, щоб забезпечити максимально швидкі темпи зростання та розвитку, а своїми особистими, короткостроковими прожектами. За рахунок інших, зрозуміло.
