ФАХОВА ДУМКА
Хто і як має компенсувати збитки, завдані державі через недосконалість законодавства, і як запобігти втратам
Понад чверть століття ознаки недосконалості законодавства в українському лісівництві постійно зростають. Управління лісами підмінюється управлінням лісовими ресурсами разом зі збереженням тіньової інфраструктури стосовно виробництва і реалізації лісових матеріалів. Статистичних інформаційних джерел обчислення доходів та порівняння їх з видатками в галузі державного лісівництва не створено. Централізоване державне управління у лісівництві другої половини ХХ століття в Україні позначене його поєднанням з лісозаготівлями. Лісгоспи було перейменовано на лісгоспзаги, домінантною часткою їхнього виробництва стала промислова продукція з дотаціями з державного бюджету на лісогосподарське виробництво. Такою система була на час проголошення незалежності, такою залишається дотепер.
Законодавчі норми
Основний закон у цій царині — Лісовий кодекс України. Щоправда, в ньому немає згадки про лісогосподарське виробництво, немов лісові ресурси є природними. Не йдеться про переведення лісівництва на ринкові засади. Не розроблено нормативів для переходу на систему самофінансування. Чинна система фінансово-економічних відносин у державному лісівництві України за роки незалежності завдала державі й суспільству дуже великих збитків, і не лише матеріальних.
Чинні галузеві норми лісівництва сприяють формуванню і розвитку корупційних угруповань та виведення значної площі лісів, отже й лісових ресурсів, з експлуатаційного призначення для головних рубок, тобто з платою за деревину в стані росту. Частка останніх історично становила 80—85% загального обсягу. На проміжні рубки без сплати в держбюджет попенної плати припадало 10—15%. Після реформування 1960-х років обсяги РПК з 15% зросли до 50—60% і стали головними. Плата за кожний кубометр «дров» у 20—30 разів менша від плати за лісові матеріали. Використовують й інші «лісівничі» засоби легітимного обмеження прозорого вилучення деревини з лісових екосистем. Це можна простежити шляхом порівняння даних, наприклад ЄЕК/ФАО ООН за 2000 рік (
див. рис.).
Етіологія економічних відносин очевидна: зберегти будь-яким чином під виглядом «державного управління лісами» лісозаготівельне виробництво, напівлегальний ринок лісових матеріалів. Відомо, що ЄЕК/ФАО ООН встановлює дві категорії стосовно вилучення деревини (лісокористування): 1) землі, призначені для вилучення деревини з метою виробництва з неї лісових матеріалів (ЗЛПВД); 2) землі, не призначені для вилучення деревини (ЗЛНПВД). У країнах ЄС рішення про зарахування ділянок до тої чи іншої категорії обліку приймає ідентифікований власник/постійний землекористувач з урахуванням лісівничих норм і правил, законодавчих чи політичних мотивів.
У державному лісівництві в Україні, як видно з наведеної діаграми, більш як третина загальної площі лісів (36,6%) належить до категорії ЗЛНПВД. Не піддається здоровому глузду настільки велика частка лісів, а з ними й користування головною його продукцією — деревиною. Порівняно з Чеською Республікою вона більша в 14 разів, із Францією — у 8 разів, з Угорщиною — в 6 разів. Усі ті «вилучення з експлуатації лісів» в Україні освячені рішеннями урядових органів. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок від 16 травня 2007 р. №733. Формально все начебто відповідає юридичним нормам, насправді — неправомірне зловживання владою.
Останнє, щоправда, не є особистим досягненням галузевої науки і влади. Адже редакція і зміст проєктів Лісового кодексу, як і решти нормативних актів, неухильно підлягає експертизі й контролю численних юридичних служб міністерств і відомств, а також уряду і Верховної Ради. Усі причетні до цієї справи юридичні служби мають нести за його недосконалість персональну відповідальність. Наприклад, ст. 19 ЛК містить норму «виключне право на заготівлю деревини» постійними лісокористувачами, що повністю порушує ринкові засади продукції лісогосподарського виробництва, її продаж лісозаготівельникам для одержання лісового доходу. Зокрема й норму Земельного кодексу, ст. 206 «Використання землі в Україні є платним».
Лісозаготівельники самостійно мають здійснювати промислове виробництво (заготівлю) лісових матеріалів. Норма ЛК «виключне право на заготівлю деревини» заперечує відкритий ринок і конкуренцію на ринку лісосічного фонду (ідеться про обсяги 20 і більше млн м3/рік). Вираз «на заготівлю деревини» — побутового походження, бо лісозаготівельники виробляють не деревину, а лісові матеріали за встановленими стандартами. Вражає і нісенітниця п. 1 тієї-таки ст. 19 ЛК України щодо прав «постійних лісокористувачів», зокрема «право самостійного господарювання в лісах». Адже лісівництво — галузь рослинництва, що здійснює діяльність на земельній ділянці не за станом біоценозу на поверхні ґрунту, а за юридичним приписом її призначення. Первинним є право землекористування (ЗК, ст. 5).
Зазначене «право постійного користування в лісах» має безмежні виміри, починаючи, за ЛК України, з 0,1 га (ст. 4), і становлять лісовий фонд України.
Такі юридичні недолугості в законодавстві ставлять під сумнів спроможність (бажання?) численних юристів з різних міністерств і відомств причетних до рецензування та підтвердження відповідності його чинним юридичним нормам і державній політиці щодо землекористування.
Варто знати, що лісозаготівельники виробляють не деревину, а лісові матеріали за встановленими стандартами. Фото з сайту youtube.com
До стандартів ЄС ще далеко
Розуміння того, що Лісовий кодекс розглядає і регламентує землекористування в галузі лісівництва, не привело розробників Лісового кодексу і юристів до зауваження про невідповідність вживання в ньому терміна «землі лісового фонду» (ЗЛФ). Адже його замінено назвою «землі лісогосподарського призначення» для зближення (адаптації) зі ССКЗ ЄЕК/ФАО. Зокрема на виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Нічого з переліченого в Лісовому кодексі України, зокрема в матеріалах поточної й попередньої статистичної інформації з обліку земель, не приведено до рівня acquis communautaire.
Крім того, для виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (2004) Державний комітет України із земельних ресурсів (2010) поспіхом розробив наказ «Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель», строго кажучи, сумнівної правомірності й доцільності. Адже в Україні з 2002 року чинний (зі змінами) КВЕД, у якому встановлено розділ «Лісове господарство та пов’язані з ним послуги», позначені індексом «02», тобто на другому місці після «01» — «Сільське господарство, мисливство та пов’язані з ним послуги». Згаданий наказ видано за погодженням з одинадцятьма ЦОВВ України і реєстрацією в Міністерстві юстиції. Встановлено «землі лісогосподарського призначення» під номером 09, всупереч КВЕД України, а також ССКЗ ЄЕК/ФАО ООН. Можна зрозуміти, що керівники ЦОВВ, котрі погодили цей наказ, не знали про наявність зазначених НПА національного і європейського законодавства, але підлеглі їм юристи, а також у Міністерстві юстиції, не можуть не знати про ці зміни, обов’язкові для виконання всіма відомствами й державними установами України.
Виходить, що впродовж 15 років менеджери із землекористування і державного лісівництва не спромоглися надати стислий опис категорій обліку і звітності земельних ресурсів категорії ЗЛГП. Хоч він має бути аналогічним категорії «Землі сільськогосподарського призначення» за ЗК України. А саме: «Землями лісогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва лісогосподарської і мисливської продукції, здійснення лісогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків лісогосподарської продукції, або призначені для цих цілей». А також не домоглися перенесення категорії ЗЛГП у ЗК України з п. «е» до п. «б», що відповідало б ССКЗ ЄЕК/ФАО ООН.
Чинний Лісовий кодекс України перенасичений полемічними і суперечними нормами. Навіть у Законі «Про Державний бюджет України на 2020 рік» в додатку №1 «Рентна плата за спеціальне використання лісових ресурсів» встановлена знеособлено — 615 900 тис. грн. Без висвітлення власників/постійних землекористувачів. Такий зміст держбюджету щороку, не створено можливості аналізу й оцінки надходжень доходу за ЦОВВ, у віданні яких є землі лісові. Легко підрахувати, що середній розмір ренти за гектар лісових земель становить 5,79 гривні, що аж ніяк не свідчить про досконалість її обчислення.
Доводиться визнати, що компенсувати завдані державі збитки через недосконалість лісового законодавства немає змоги. Але провести відповідні обчислення для запобігання їм в майбутньому цілком можливо і доцільно.
Андрій БОБКО,
почесний доктор ІАЕП НААН України,
інженер лісового господарства
Висновки і пропозиції
З огляду на ці недоліки нормативно-правових актів з лісівництва, а також негативні для економіки країни і регіонів наслідки господарювання на ЗЛГП необхідно:
♦ зобов’язати Держлісагентство в шестимісячний термін розробити на виконання статті 57 Земельного кодексу України проєкт закону про порядок використання земель лісогосподарського призначення, їх обліку й звітності за категоріями землекористування ССКЗ ЄЕК/ФАО ООН, організаційно господарського їх поділу, охорони і захисту в процесі лісогосподарського виробництва на основі самоокупності й прибутковості господарювання з платою за землю, замість плати за так зване спеціальне використання лісових ресурсів;
♦ уповноваженим контролюючим органам із 2001 року з’ясувати поіменний перелік осіб, безпосередньо причетних до формування нормативно-правових актів з лісівництва, а також наказу «Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель» та внесення до них змін, з ігноруванням взятих Україною зобов’язань щодо узгодженості з системою ЄC acquis communautaire;
♦ знайти змогу довести до відома органів влади різних рівнів і громадськості отримані дані згідно з аналізом за п. 2, запропонувати в нормативно-правових актах з лісівництва вказувати їх авторів, а також авторів внесення до них змін із зазначенням їхніх освіти й практичного досвіду роботи в галузі лісового господарства для посилення персональної відповідальності за еколого-економічні наслідки впровадження європейських норм у виробництво.
Урядовий кур'єр, 7 березня 2020 року, субота, № 45 (6659), ст. 7
ukurier.gov.ua
Варто знати, що лісозаготівельники виробляють не деревину, а лісові матеріали за встановленими стандартами. Фото з сайту youtube.com
