Проект вноситься народними депутатами України
Ляшком О.В., Галасюком В.В., Вовком В.І., Дубініним О.І., Розенблатом Б.С., Єфімовим М.В., Кіралем С.І., Кривошеєю Г.Г.
ЗАКОН УКРАЇНИ
Про внесення змін до деяких законів України щодо збереження українських лісів та запобігання незаконному вивезенню необроблених лісоматеріалів
Верховна Рада України постановляє:
І. Внести зміни до таких законодавчих актів України:
1. Закон України «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2006, N 2-3, ст.34) доповнити новою статтею 4 наступного змісту:
«Стаття 4. Обмеження внутрішнього споживання лісоматеріалів необроблених
У відповідності до пункту (g) Статті ХХ «Загальні винятки» ГАТТ 1994 на строк дії заборони вивезення за межі митної території України в митному режимі експорту лісоматеріалів необроблених (код 4403 УКТЗЕД), визначений статтею 21 цього Закону, встановлюється обмеження внутрішнього споживання вітчизняних лісоматеріалів необроблених у розмірі 20 млн кубічних метрів на рік.».
2. У Кодексі України про адміністративні правопорушення (Відомості Верховної Ради Української РСР (ВВР) 1984, додаток до № 51, ст.1122):
1) Статтю 65 викласти в наступній редакції:
«Стаття 65. Незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка
Незаконна порубка і пошкодження дерев і чагарників, перевезення, зберігання незаконно порублених дерев і чагарників; знищення або пошкодження лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях, а також молодняка природного походження і самосіву на площах, призначених під лісовідновлення,- тягнуть за собою накладення штрафу на громадян у розмірі від десяти до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п’ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.».
2) В статті 651:
слова «від п'яти до десяти» замінити словами «від п’ятнадцяти до двадцяти»;
слова «від семи до дванадцяти» замінити словами «від двадцяти до сорока».
3) В статті 68 слова «від п'яти до восьми» замінити словами «від двадцяти до тридцяти»;
4) В статті 72:
слова «від десяти до тридцяти» замінити словами «від двадцяти до сорока»;
слова «від тридцяти до п'ятдесяти» замінити словами «від сімдесяти до ста».
3. У Кримінальному кодексі України (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2001, № 25-26, ст.131):
1) доповнити новою статтею Стаття 2011 наступного змісту:
«Стаття 2011. Переміщення через митний кордон України поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю лісоматеріалів необроблених
1. Переміщення через митний кордон України поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю лісоматеріалів необроблених (код 4403 УКТЗЕД), -карається позбавленням волі на строк від трьох до семи років.
2. Та сама дія, вчинена повторно або за попередньою змовою групою осіб або службовою особою з використанням наданої їй влади чи службового становища, -
карається позбавленням волі на строк від п'яти до дванадцяти років з конфіскацією майна.».
2) Статтю 246 викласти у наступній редакції:
«Стаття 246. Незаконна порубка лісу
1. Незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, перевезення, зберігання, збут незаконно порублених дерев і чагарників, що заподіяло істотну шкоду, -карається штрафом від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк.
2. Дії, передбачені частиною першою цієї статті, вчинені у заповідниках або на територіях чи об’єктах природно-заповідного фонду або в інших особливо охоронюваних лісах, -караються штрафом від п'ятисот до семисот неоподаткованих мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк від п’яти до семи років.
3. Дії, передбачені частинами першою або другою цієї статті, якщо вони спричинили тяжкі наслідки, -караються штрафом від восьмисот до тисячі неоподаткованих мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк від семи до десяти років та з конфіскацією майна.
Примітка.
1. У цій статті істотною шкодою вважається така шкода, яка у вісімсот і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
2. У цій статті тяжкими наслідкам вважаються такі наслідки, які у тисячу шістсот і більше разів перевищують неоподатковуваний мінімум доходів громадян.».
4. Частину другу статті 216 Кримінального процесуального кодексу України (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2013, № 9-10, № 11-12, №13, ст.88) після цифр та знаків «1141, 201,» доповнити цифрою та знаком «2011».
ІІ. Прикінцеві положення
1. Цей Закон набирає чинності з 1 січня 2017 року.
2. Кабінету Міністрів України протягом місяця з дня опублікування цього Закону:
привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;
розробити комплексну програму відновлення лісового фонду України та визначити першочергові обсяги робіт щодо відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб, інших лісогосподарських заходів, а також порядку і способів їх проведення.
Голова Верховної Ради України
ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України
«Про внесення змін до деяких законів України щодо збереження українських лісів та запобігання незаконному вивезенню необроблених лісоматеріалів»
1. Обґрунтування необхідності прийняття акту
Верховною Радою України з метою запобігання масовому неконтрольованому вивозу за кордон стратегічної для країни сировини - лісу-кругляка 9 квітня 2015 року було прийнято Закон України «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» щодо тимчасової заборони експорту лісоматеріалів у необробленому вигляді» № 325-VIII від 09.04.2015 року.
Цим Законом з 1 листопада 2015 року введено мораторій на експорт необробленої деревини (лісу-кругляка) щодо всіх порід деревини, крім сосни. Мораторій на експорт необробленої сосни повинен вступити в силу 01.01.2017 року.
Зазначені дії в повній мірі відповідають положенням ГАТТ 1994, адже:
1) є недискримінаційними, оскільки заборона експорту українського лісу-кругляка розповсюджується на всі країни;
2) носять тимчасовий характер, безпосередньо пов’язаний з існуванням екологічної загрози (відповідає статті XX(g) ГАТТ 1994 щодо можливості країн - членів СОТ вживати заходи, що стосуються збереження природних ресурсів, які вичерпуються, якщо такі заходи застосовуються разом з обмеженням внутрішнього виробництва чи споживання);
3) узгоджуються з положеннями статті ГАТТ 1994 XI:2(а) (щодо можливості запровадження країнами - членами СОТ тимчасових заборон чи обмежень експорту товарів з метою попередження чи послаблення критичного дефіциту товарів, що мають вагоме значення для країни, яка експортує).
Крім того, слід наголосити, що заборона або обмеження експорту лісової продукції не є унікальним випадком для України. За інформацією Інституту світових ресурсів, 33 країни мають заборону експорту лісоматеріалів: Албанія (заборона з 2016 року), Камерун (1999), Кот-д’Івуар (1999), Нігерія (1979), Бразилія (1969), Канада (1906), Колумбія (1997), Еквадор (2005), Гватемала (2006), Нікарагуа (1997), Панама (2002), Перу (1972), США (1926), Камбоджа (1996), Фіджі (1997), Індонезія (1985), Малайзія (1972), Нова Зеландія (2014), Філіппіни (1986), Шрі-Ланка (1990), В’єтнам (1992) та інші.
Незважаючи на відповідність мораторію чинним міжнародним зобов’язанням України та наявність світових практик, окремі закордонні торгові партнери продовжують вимагати від нашої країни відмінити мораторій.
Саме тому, з метою підсилення позиції України в переговорах з міжнародними партнерами та забезпечення збереження природних ресурсів пропонується доповнити мораторій на експорт лісу-кругляка обмеженням споживання лісу всередині країни. Ці заходи в повній мірі відповідають статті XX(g) ГАТТ 1994.
Разом з цим, слід зазначити, що мораторій на експорт лісу-кругляка з України вже приносить суттєву вигоду для української деревообробки, меблевої та паперової промисловості та економіки в цілому, незважаючи на поки що дуже короткий термін його дії – трохи більше року. Зокрема, згідно офіційних даних Державної фіскальної служби:
1) Обсяг реалізації промислової продукції за 9 місяців 2016 року у порівнянні з аналогічним періодом попереднього року у доларах США скоротився на -4%. В той же час деревообробна промисловість продемонструвала приріст +16%, а меблева +15%. Паперова галузь за цей час зросла також на +5%.
2) Сукупний товарний експорт за 9 місяців 2016 року у порівнянні з аналогічним періодом попереднього року у дол. США скоротився на -9%. Натомість експорт оброблених лісоматеріалів виріс на +11%, що поповнило торговельний баланс країни на 30 млн дол. США лише за 9 місяців дії мораторію.
3) Суми податків, сплачених до бюджету підприємствами деревообробної̈, паперової̈ та меблевої̈ галузей̆ за 9 місяців 2016 року (під час дії мораторію) у порівнянні з аналогічним періодом попереднього року (мораторію не було) у дол. США, зросли на +17%.
4) Обсяг імпорту верстатів для обробки дерева – одна зі складових інвестицій в галузь – за 9 місяців 2016 року (мораторій діяв) у порівнянні з аналогічним періодом попереднього року (мораторію не було) у дол. США збільшився в 3 рази.
Така активізація інвестиційної діяльності особливо в часи трикратної девальвації національної грошової одиниці є наочним випереджаючим індикатором майбутнього зростання обсягів виробництва та експорту галузі, створення нових робочих місць, додаткових надходжень до бюджетів всіх рівнів.
З іншого боку, незважаючи на суттєві економічні та фіскальні результати дії мораторію, досі залишається не вирішеним питання безконтрольних варварських рубок українських лісів та подальше їх незаконне вивезення через кордон.
Яскравим свідченням такого стану справ є статистичні данні щодо експорту різних категорій лісоматеріалів. В той час як за 9 місяців 2016 року експорт лісу-кругляка скоротився на 600 тис. тон, на 200 тис. тон зріс експорт дров. Це демонструє ймовірний масштаб контрабанди лісу-кругляка.
Саме тому, з метою подолання вищевказаних негативних явищ додатково пропонується збільшити адміністративну та кримінальну відповідальність за незаконну вирубку лісу та подальший його експорт поза митним контролем.
2. Мета і шляхи її досягнення
Метою прийняття законопроекту є забезпечення збереження лісового фонду країни шляхом обмеження внутрішнього споживання необроблених лісоматеріалів і посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за незаконну вирубку лісу та подальший його експорт поза митним контролем (контрабанду).
3. Загальна характеристика та головні положення
Законопроектом пропонується у відповідності до пункту (g) Статті ХХ ГАТТ 1994 на строк дії заборони вивезення за межі митної території України в митному режимі експорту лісоматеріалів необроблених (код 4403 УКТЗЕД), визначений статтею 21 цього Закону, встановити обмеження внутрішнього споживання лісоматеріалів необроблених у розмірі 20 млн кубічних метрів на рік.
Також пропонується посилити адміністративну та кримінальну відповідальність за незаконну вирубку лісу та подальший його експорт поза митним контролем (контрабанду).
Крім того, Кабінету Міністрів України пропонується розробити комплексну програму відновлення лісового фонду України та визначити першочергові обсяги робіт щодо відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб, інших лісогосподарських заходів, а також порядку і способів їх проведення.
4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання
Основними нормативно-правовими актами у даній сфері є Конституція України, Лісовий кодекс України, Закон України «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів», Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодекс України, Кримінально процесуальний кодекс України, Митний кодекс України.
Прийняття даного законопроекту не потребує внесення змін до інших законодавчих актів.
5. Фінансово-економічне обґрунтування
Реалізація проекту Закону не потребує додаткових витрат з Державного бюджету.
6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття акту
Прийняття даного законопроекту дозволить зберегти екологічну та економічну безпеку України та створить дієвий превентивний механізм утримання від вчинення злочинів, пов’язаних з незаконною порубкою дерев та їх подальшим експортом поза митним кордоном.
Народні депутати України
Ляшко О. В.
Галасюк В. В.
Вовк В. І.
Дубінін О.І.
Розенблат Б.С.
Єфімов М.В.
Кіраль С.І.
Кривошея Г.Г.
У законопроекті шляхом внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України, Закону України «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» пропонується: у відповідності до пункту (g) Статті ХХ «Загальні винятки» ГАТТ 1994 на строк дії заборони вивезення за межі митної території України в митному режимі експорту лісоматеріалів необроблених (код 4403 УКТЗЕД), визначений статтею 2-1 цього Закону, встановити обмеження внутрішнього споживання лісоматеріалів необроблених у розмірі 20 млн кубічних метрів на рік; посилити адміністративну та кримінальну відповідальність за незаконну вирубку лісу та подальший його експорт поза митним контролем (контрабанду); доручити Кабінету Міністрів України розробити комплексну програму відновлення лісового фонду України та визначити першочергові обсяги робіт щодо відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб, інших лісогосподарських заходів, а також порядку і способів їх проведення.
Метою законопроекту, як зазначається у Пояснювальній записці до нього, є «забезпечення збереження лісового фонду країни шляхом обмеження внутрішнього споживання необроблених лісоматеріалів і посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за незаконну вирубку лісу та подальший його експорт поза митним контролем (контрабанду)».
Головне управління з приводу внесеного законопроекту вважає за доцільне зауважити таке.
1. У проекті пропонується доповнити Закон України «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» (далі – Закон) статтею 4 «Обмеження внутрішнього споживання лісоматеріалів необроблених» такого змісту – «у відповідності до пункту (g) Статті ХХ «Загальні винятки» ГАТТ 1994 на строк дії заборони вивезення за межі митної території України в митному режимі експорту лісоматеріалів необроблених (код 4403 УКТЗЕД), визначений статтею 21 цього Закону, встановлюється обмеження внутрішнього споживання вітчизняних лісоматеріалів необроблених у розмірі 20 млн кубічних метрів на рік». З приводу внесеної пропозиції вважаємо за доцільне зауважити таке.
Виходячи з вимог законодавчої техніки, у пропонованій нормі слова «у відповідності до пункту (g) Статті ХХ «Загальні винятки» ГАТТ 1994» слід виключити. Саму ж норму, яка має тимчасовий характер дії, доцільно розмістити у прикінцевих положеннях Закону. Також замість слів «код 4403 УКТЗЕД» доцільно вживати слова «товарна позиція 4403 згідно з УКТЗЕД». Зауважимо також, що спочатку у проекті слід розміщувати зміни до кодексів, а потім – до законів.
Потрібно врахувати, що формулювання «встановлюється обмеження внутрішнього споживання вітчизняних лісоматеріалів необроблених» жодним чином не означає зменшення обсягів вирубки лісів, адже така вирубка може здійснюватися з метою створення запасів, які в подальшому, після відміни мораторію на експорт відповідної продукції та, відповідно, квоти на її внутрішнє споживання, будуть використані на внутрішньому та зовнішньому ринках.
У супровідних до проекту документах не обгрунтовується пропонований обсяг квоти так званого внутрішнього споживання відповідної продукції в розмірі 20 млн. кубічних метрів. Таке обгрунтування мало б супроводжуватися, зокрема, наведенням балансу відповідної продукції, оцінками комплексного впливу внесеної пропозиції на ємність її ринку, зміну цінової пропозиції на відповідну продукцію та вироби з неї, ймовірний дефіцит продукції та його наслідки для суміжних галузей, зростання потреби в імпорті та, відповідно, в іноземній валюті тощо.
У цьому зв’язку зауважимо, що відповідно до вимог ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ч. 1 ст. 27 Бюджетного кодексу України до проекту слід надати належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Зі змісту внесеної пропозиції незрозуміло, чи може бути збільшена квота внутрішнього споживання у разі невикористання її в повному обсязі в попередньому році на обсяг такого недовикористання.
У проекті відсутній порядок реалізації внесеної законодавчої пропозиції. Зокрема, не зовсім зрозуміло, яким чином має відслідковуватися обсяг внутрішнього споживання відповідної продукції, хто має здійснювати відповідний моніторинг та контроль такого споживання, тощо.
2. Щодо змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП).
У проекті пропонується викласти статтю 65 «Незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка» КУпАП в новій редакції, передбачивши адміністративну відповідальність за «незаконну порубку і пошкодження дерев і чагарників, перевезення, зберігання незаконно порублених дерев і чагарників…». Звертаємо увагу, що в результаті цих змін може виникнути колізія між цією статтею та частиною 1 статті 246 «Незаконна порубка лісу» Кримінального кодексу України (далі – КК) (у редакції проекту), в якій також пропонується передбачити кримінальну відповідальність за «незаконну порубку дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, перевезення, зберігання, збут незаконно порублених дерев і чагарників, що заподіяло істотну шкоду». При цьому така ознака об’єктивної сторони, як істотна шкода, не може бути використана для розмежування адміністративно караного перевезення, зберігання незаконно порублених дерев і чагарників та кримінально караного перевезення, зберігання, збуту незаконно порублених дерев і чагарників, оскільки вона є суспільно-небезпечним наслідком лише такого діяння, як незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях.
До того ж такі діяння, як «перевезення, зберігання незаконно порублених дерев» (за умови обізнаності осіб, які здійснюють таку діяльність, про незаконність походження такої деревини) є нічим іншим, як порушенням порядку провадження господарської діяльності, за яке передбачено адміністративну відповідальність у статті 164 КУпАП.
3. Щодо змін до Кримінального кодексу України (далі – КК).
Пропозиція законопроекту щодо встановлення кримінальної відповідальності за такі діяння, як «переміщення через митний кордон України поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю лісоматеріалів необроблених» (стаття 201-1 КК в редакції проекту), шляхом закріплення спеціальної норми щодо статті 201 «Контрабанда» КК, на наш погляд, є недостатньо юридично обґрунтованою. Адже, по-перше, внесення до кримінального законодавства України спеціальних норм, перш за все, повинно бути обумовлено підвищеним (або пониженим) рівнем суспільної небезпечності діяння порівняно з діянням, передбаченим загальною нормою. У даному ж випадку навряд чи незаконне переміщення через митний кордон України поза митним контролем (тобто контрабанда) необроблених лісоматеріалів (з огляду на цінність таких природних ресурсів для держави) буде більш або менш суспільно небезпечним діянням, аніж, наприклад, контрабанда культурних цінностей, яка кваліфікується за частиною 1 статті 201 КК.
Разом з тим Головне управління підтримує саму ідею криміналізації контрабанди «лісоматеріалів необроблених». Оскільки нинішня редакція статті 201 КК, відповідно до якої кримінальна відповідальність настає лише за переміщення через митний кордон України, поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю культурних цінностей, отруйних, сильнодіючих, вибухових речовин, радіоактивних матеріалів, зброї та боєприпасів (крім гладкоствольної мисливської зброї та бойових припасів до неї), а також спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації, з’явилась у КК після прийняття Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності» від 15 листопада 2011 року № 4025-VI (далі – Закон № 4025-VI). При цьому «товари у великих розмірах» та «стратегічно важливі сировинні товари», як предмет контрабанди, були вилучені з диспозиції статті 201 КК із одночасним встановленням за такі дії адміністративної відповідальність у статтях 351 та 352 Митного кодексу України 2002 року (наразі така відповідальність передбачена статтями 482, 483 Митного кодексу України 2012 року).
Однак, такі зміни у законодавстві на практиці призвели до очевидних негативних явищ, зокрема значного зростання проявів контрабанди підакцизних товарів, корисних копалин та лісу, зокрема вирубки та контрабанди модрини, сосен, смерек, грабу тощо. Нажаль, Державна фіскальна служба України не веде суцільної статистики щодо контрабанди лісоматеріалів, але громадські організації та засоби масової інформації постійно викривають такого роду правопорушення в різних областях країни, зокрема Закарпатський та Житомирській.
Таким чином, значна кількість правопорушень, пов’язаних із порушенням митних правил, у тому числі, із перевезенням лісоматеріалів, залишається або безкарними, або застосування відповідних санкцій, не зупиняє правопорушників від подальшої протиправної поведінки, що обумовлює пропозиції щодо посилення відповідальності за такі правопорушення.
Слід також зазначити, що на розгляді Верховної Ради України зараз знаходиться низка законопроектів (зокрема, проекти реєстр. №№ 2840 від 14.05.2015 р., 3254 від 07.10.2015 р., 5096 від 08.09.2016 р., 5098 від 08.09.2016 р.), які присвячені вирішенню проблеми контрабанди підакцизних товарів, бурштину тощо. Тому, на наше глибоке переконання, найкращим із можливих способів вирішення проблем, які виникли після прийняття Закону № 4025-VI, було б повернення до тієї редакції статті 201 КК, яка діяла до прийняття цього Закону (із відповідними змінами до МК).
Дещо дискусійною виглядає й пропозиція ініціаторів проекту щодо доповнення об’єктивної сторони складу злочину, передбаченого статтею 246 «Незаконна порубка лісу» КК, такими діяннями як «перевезення, зберігання, збут незаконно порублених дерев і чагарників» (частина 1 статті 246 КК в редакції проекту). Оскільки такі діяння (за умови обізнаності осіб, які здійснюють таку діяльність, про незаконність походження такої деревини), як це вже зазначалося вище, є нічим іншим, як порушенням порядку провадження господарської діяльності, за яке передбачено адміністративну відповідальність у статті 164 КУпАП.
Якщо ж мова йде про певні дії з незаконно здобутим лісоматеріалом (тобто незаконно зрублених дерев – без лісового квитку (ордеру), з порушенням правил рубки) їх зберігання або збут з метою подальшої переробки на пиломатеріали, то на практиці зазвичай такі дії вчиняють інші особи, аніж ті, хто безпосередньо займається порубкою лісу (в тому числі й незаконною). Тобто, на практиці дуже складно буде довести (а іноді й неможливо) зв'язок між тими особами, хто здійснив незаконну порубку лісу, й тими, хто здійснює зберігання або збут таких лісоматеріалів.
Так само не досить обґрунтованою, на наш погляд, є пропозиція законопроекту щодо значного посилення санкцій статті 246 КК. Так, за вчинення діянь, передбачених частиною третьою цієї статті (дії, передбачені частинами першою або другою цієї статті, якщо вони спричинили тяжкі наслідки) пропонується карати штрафом від вісімсот до тисячі неоподаткованих мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк від семи до десяти років та з конфіскацією майна. При цьому, виходячи зі змісту примітки 2 до статті 246 КК (у редакції проекту), під тяжкими наслідками розуміються такі, що у тисячу шістсот і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. На наш погляд, у даному випадку порушується один із основних кримінально-правових принципів – принцип співмірності рівня суспільної небезпечності злочинного діяння та виду і розміру покарання за його вчинення (див. статтю 65 КК).
Крім того, звертаємо увагу, що згідно з приписами частини другої статті 59 КК конфіскація майна встановлюється за тяжкі та особливо тяжкі корисливі злочини, а також за злочини проти основ національної безпеки України та громадської безпеки незалежно від ступеня їх тяжкості. Натомість діяння, передбачені у пропонованій проектом статті 246 КК, не відносяться до жодної із перелічених категорій злочинів. З огляду на це, встановлення такого додаткового покарання, як конфіскація майна, у санкціях статті 246 КК (у редакції проекту) суперечитиме вимогам статті 59 КК.
4. У розділі ІІ «Прикінцеві положення» проекту Кабінету Міністрів України доручається «протягом місяця з дня опублікування цього Закону: … розробити комплексну програму відновлення лісового фонду України та визначити першочергові обсяги робіт щодо відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб, інших лісогосподарських заходів, а також порядку і способів їх проведення». У даному випадку, як на нашу думку, доцільно було б отримати від Кабінету Міністрів України інформацію щодо результатів виконання Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2009 р. № 977.
Принагідно вважаємо також за доцільне зазначити, що проблема лісокористування, в силу специфіки даної сфери, яка полягає у тому, що «ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах» (ст. 1 Лісового кодексу України), а лісові відносини спрямовуються на забезпечення охорони, відтворення та стале використання лісових ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства (ст. 2 цього Кодексу), не може розглядатися виключно в економічній площині і, зокрема, у сфері зовнішньоторговельних відносин. Відтак необхідність дотримання зобов’язань України в рамках СОТ та Угоди у сфері зовнішньої торгівлі жодним чином не знімає з порядку денного внутрішню проблему забезпечення сталого лісокористування, розглядаючи її в контексті складників державної екологічної політики та національної безпеки загалом, та вимагає комплексного підходу до її вирішення. У цьому плані, з нашої точки зору, вважаємо доцільним звернути увагу на необхідність вивчення питання щодо пошуку можливостей розширення додаткового інструментарію регулювання відносин у ланцюгу «стале лісокористування – зовнішня торгівля лісоматеріалами» в контексті, зокрема, положень ст. 294 «Торгівля лісовою продукцією» Угоди, що мало б передбачати напрацювання спільних з Європейським Союзом заходів у зазначеній сфері, які враховували б інтереси як України, так і ЄС, причому не лише коротко-, а й довгострокові (принагідно звертаємо увагу на доцільність використання європейського досвіду у сфері управління лісокористуванням ; зазначимо також, що «стале лісокористування», відповідно до міжнародно-визнаного принципу сталого розвитку, закріпленого у Декларації принципів (Конференція ООН із навколишнього середовища і розвитку, Ріо-де-Жанейро, 1992 р.), виходить, у першу чергу, із екологічних інтересів при вирішенні економічних та соціальних проблем).
Керівник Головного управління В.І. Борденюк
Вик.: О.Олещенко, І.Фомін, Г. Зеленов, Н. Кідіна
Галасюк В. В.
Вовк В. І.
Дубінін О.І.
Розенблат Б.С.
Єфімов М.В.
Кіраль С.І.
Кривошея Г.Г.
ВИСНОВОК
на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів
України щодо збереження українських лісів та запобігання незаконному вивезенню необроблених лісоматеріалів»
У законопроекті шляхом внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України, Закону України «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» пропонується: у відповідності до пункту (g) Статті ХХ «Загальні винятки» ГАТТ 1994 на строк дії заборони вивезення за межі митної території України в митному режимі експорту лісоматеріалів необроблених (код 4403 УКТЗЕД), визначений статтею 2-1 цього Закону, встановити обмеження внутрішнього споживання лісоматеріалів необроблених у розмірі 20 млн кубічних метрів на рік; посилити адміністративну та кримінальну відповідальність за незаконну вирубку лісу та подальший його експорт поза митним контролем (контрабанду); доручити Кабінету Міністрів України розробити комплексну програму відновлення лісового фонду України та визначити першочергові обсяги робіт щодо відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб, інших лісогосподарських заходів, а також порядку і способів їх проведення.
Метою законопроекту, як зазначається у Пояснювальній записці до нього, є «забезпечення збереження лісового фонду країни шляхом обмеження внутрішнього споживання необроблених лісоматеріалів і посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за незаконну вирубку лісу та подальший його експорт поза митним контролем (контрабанду)».
Головне управління з приводу внесеного законопроекту вважає за доцільне зауважити таке.
1. У проекті пропонується доповнити Закон України «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» (далі – Закон) статтею 4 «Обмеження внутрішнього споживання лісоматеріалів необроблених» такого змісту – «у відповідності до пункту (g) Статті ХХ «Загальні винятки» ГАТТ 1994 на строк дії заборони вивезення за межі митної території України в митному режимі експорту лісоматеріалів необроблених (код 4403 УКТЗЕД), визначений статтею 21 цього Закону, встановлюється обмеження внутрішнього споживання вітчизняних лісоматеріалів необроблених у розмірі 20 млн кубічних метрів на рік». З приводу внесеної пропозиції вважаємо за доцільне зауважити таке.
Виходячи з вимог законодавчої техніки, у пропонованій нормі слова «у відповідності до пункту (g) Статті ХХ «Загальні винятки» ГАТТ 1994» слід виключити. Саму ж норму, яка має тимчасовий характер дії, доцільно розмістити у прикінцевих положеннях Закону. Також замість слів «код 4403 УКТЗЕД» доцільно вживати слова «товарна позиція 4403 згідно з УКТЗЕД». Зауважимо також, що спочатку у проекті слід розміщувати зміни до кодексів, а потім – до законів.
Потрібно врахувати, що формулювання «встановлюється обмеження внутрішнього споживання вітчизняних лісоматеріалів необроблених» жодним чином не означає зменшення обсягів вирубки лісів, адже така вирубка може здійснюватися з метою створення запасів, які в подальшому, після відміни мораторію на експорт відповідної продукції та, відповідно, квоти на її внутрішнє споживання, будуть використані на внутрішньому та зовнішньому ринках.
У супровідних до проекту документах не обгрунтовується пропонований обсяг квоти так званого внутрішнього споживання відповідної продукції в розмірі 20 млн. кубічних метрів. Таке обгрунтування мало б супроводжуватися, зокрема, наведенням балансу відповідної продукції, оцінками комплексного впливу внесеної пропозиції на ємність її ринку, зміну цінової пропозиції на відповідну продукцію та вироби з неї, ймовірний дефіцит продукції та його наслідки для суміжних галузей, зростання потреби в імпорті та, відповідно, в іноземній валюті тощо.
У цьому зв’язку зауважимо, що відповідно до вимог ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ч. 1 ст. 27 Бюджетного кодексу України до проекту слід надати належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Зі змісту внесеної пропозиції незрозуміло, чи може бути збільшена квота внутрішнього споживання у разі невикористання її в повному обсязі в попередньому році на обсяг такого недовикористання.
У проекті відсутній порядок реалізації внесеної законодавчої пропозиції. Зокрема, не зовсім зрозуміло, яким чином має відслідковуватися обсяг внутрішнього споживання відповідної продукції, хто має здійснювати відповідний моніторинг та контроль такого споживання, тощо.
2. Щодо змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП).
У проекті пропонується викласти статтю 65 «Незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка» КУпАП в новій редакції, передбачивши адміністративну відповідальність за «незаконну порубку і пошкодження дерев і чагарників, перевезення, зберігання незаконно порублених дерев і чагарників…». Звертаємо увагу, що в результаті цих змін може виникнути колізія між цією статтею та частиною 1 статті 246 «Незаконна порубка лісу» Кримінального кодексу України (далі – КК) (у редакції проекту), в якій також пропонується передбачити кримінальну відповідальність за «незаконну порубку дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, перевезення, зберігання, збут незаконно порублених дерев і чагарників, що заподіяло істотну шкоду». При цьому така ознака об’єктивної сторони, як істотна шкода, не може бути використана для розмежування адміністративно караного перевезення, зберігання незаконно порублених дерев і чагарників та кримінально караного перевезення, зберігання, збуту незаконно порублених дерев і чагарників, оскільки вона є суспільно-небезпечним наслідком лише такого діяння, як незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях.
До того ж такі діяння, як «перевезення, зберігання незаконно порублених дерев» (за умови обізнаності осіб, які здійснюють таку діяльність, про незаконність походження такої деревини) є нічим іншим, як порушенням порядку провадження господарської діяльності, за яке передбачено адміністративну відповідальність у статті 164 КУпАП.
3. Щодо змін до Кримінального кодексу України (далі – КК).
Пропозиція законопроекту щодо встановлення кримінальної відповідальності за такі діяння, як «переміщення через митний кордон України поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю лісоматеріалів необроблених» (стаття 201-1 КК в редакції проекту), шляхом закріплення спеціальної норми щодо статті 201 «Контрабанда» КК, на наш погляд, є недостатньо юридично обґрунтованою. Адже, по-перше, внесення до кримінального законодавства України спеціальних норм, перш за все, повинно бути обумовлено підвищеним (або пониженим) рівнем суспільної небезпечності діяння порівняно з діянням, передбаченим загальною нормою. У даному ж випадку навряд чи незаконне переміщення через митний кордон України поза митним контролем (тобто контрабанда) необроблених лісоматеріалів (з огляду на цінність таких природних ресурсів для держави) буде більш або менш суспільно небезпечним діянням, аніж, наприклад, контрабанда культурних цінностей, яка кваліфікується за частиною 1 статті 201 КК.
Разом з тим Головне управління підтримує саму ідею криміналізації контрабанди «лісоматеріалів необроблених». Оскільки нинішня редакція статті 201 КК, відповідно до якої кримінальна відповідальність настає лише за переміщення через митний кордон України, поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю культурних цінностей, отруйних, сильнодіючих, вибухових речовин, радіоактивних матеріалів, зброї та боєприпасів (крім гладкоствольної мисливської зброї та бойових припасів до неї), а також спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації, з’явилась у КК після прийняття Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності» від 15 листопада 2011 року № 4025-VI (далі – Закон № 4025-VI). При цьому «товари у великих розмірах» та «стратегічно важливі сировинні товари», як предмет контрабанди, були вилучені з диспозиції статті 201 КК із одночасним встановленням за такі дії адміністративної відповідальність у статтях 351 та 352 Митного кодексу України 2002 року (наразі така відповідальність передбачена статтями 482, 483 Митного кодексу України 2012 року).
Однак, такі зміни у законодавстві на практиці призвели до очевидних негативних явищ, зокрема значного зростання проявів контрабанди підакцизних товарів, корисних копалин та лісу, зокрема вирубки та контрабанди модрини, сосен, смерек, грабу тощо. Нажаль, Державна фіскальна служба України не веде суцільної статистики щодо контрабанди лісоматеріалів, але громадські організації та засоби масової інформації постійно викривають такого роду правопорушення в різних областях країни, зокрема Закарпатський та Житомирській.
Таким чином, значна кількість правопорушень, пов’язаних із порушенням митних правил, у тому числі, із перевезенням лісоматеріалів, залишається або безкарними, або застосування відповідних санкцій, не зупиняє правопорушників від подальшої протиправної поведінки, що обумовлює пропозиції щодо посилення відповідальності за такі правопорушення.
Слід також зазначити, що на розгляді Верховної Ради України зараз знаходиться низка законопроектів (зокрема, проекти реєстр. №№ 2840 від 14.05.2015 р., 3254 від 07.10.2015 р., 5096 від 08.09.2016 р., 5098 від 08.09.2016 р.), які присвячені вирішенню проблеми контрабанди підакцизних товарів, бурштину тощо. Тому, на наше глибоке переконання, найкращим із можливих способів вирішення проблем, які виникли після прийняття Закону № 4025-VI, було б повернення до тієї редакції статті 201 КК, яка діяла до прийняття цього Закону (із відповідними змінами до МК).
Дещо дискусійною виглядає й пропозиція ініціаторів проекту щодо доповнення об’єктивної сторони складу злочину, передбаченого статтею 246 «Незаконна порубка лісу» КК, такими діяннями як «перевезення, зберігання, збут незаконно порублених дерев і чагарників» (частина 1 статті 246 КК в редакції проекту). Оскільки такі діяння (за умови обізнаності осіб, які здійснюють таку діяльність, про незаконність походження такої деревини), як це вже зазначалося вище, є нічим іншим, як порушенням порядку провадження господарської діяльності, за яке передбачено адміністративну відповідальність у статті 164 КУпАП.
Якщо ж мова йде про певні дії з незаконно здобутим лісоматеріалом (тобто незаконно зрублених дерев – без лісового квитку (ордеру), з порушенням правил рубки) їх зберігання або збут з метою подальшої переробки на пиломатеріали, то на практиці зазвичай такі дії вчиняють інші особи, аніж ті, хто безпосередньо займається порубкою лісу (в тому числі й незаконною). Тобто, на практиці дуже складно буде довести (а іноді й неможливо) зв'язок між тими особами, хто здійснив незаконну порубку лісу, й тими, хто здійснює зберігання або збут таких лісоматеріалів.
Так само не досить обґрунтованою, на наш погляд, є пропозиція законопроекту щодо значного посилення санкцій статті 246 КК. Так, за вчинення діянь, передбачених частиною третьою цієї статті (дії, передбачені частинами першою або другою цієї статті, якщо вони спричинили тяжкі наслідки) пропонується карати штрафом від вісімсот до тисячі неоподаткованих мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк від семи до десяти років та з конфіскацією майна. При цьому, виходячи зі змісту примітки 2 до статті 246 КК (у редакції проекту), під тяжкими наслідками розуміються такі, що у тисячу шістсот і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. На наш погляд, у даному випадку порушується один із основних кримінально-правових принципів – принцип співмірності рівня суспільної небезпечності злочинного діяння та виду і розміру покарання за його вчинення (див. статтю 65 КК).
Крім того, звертаємо увагу, що згідно з приписами частини другої статті 59 КК конфіскація майна встановлюється за тяжкі та особливо тяжкі корисливі злочини, а також за злочини проти основ національної безпеки України та громадської безпеки незалежно від ступеня їх тяжкості. Натомість діяння, передбачені у пропонованій проектом статті 246 КК, не відносяться до жодної із перелічених категорій злочинів. З огляду на це, встановлення такого додаткового покарання, як конфіскація майна, у санкціях статті 246 КК (у редакції проекту) суперечитиме вимогам статті 59 КК.
4. У розділі ІІ «Прикінцеві положення» проекту Кабінету Міністрів України доручається «протягом місяця з дня опублікування цього Закону: … розробити комплексну програму відновлення лісового фонду України та визначити першочергові обсяги робіт щодо відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб, інших лісогосподарських заходів, а також порядку і способів їх проведення». У даному випадку, як на нашу думку, доцільно було б отримати від Кабінету Міністрів України інформацію щодо результатів виконання Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2009 р. № 977.
Принагідно вважаємо також за доцільне зазначити, що проблема лісокористування, в силу специфіки даної сфери, яка полягає у тому, що «ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах» (ст. 1 Лісового кодексу України), а лісові відносини спрямовуються на забезпечення охорони, відтворення та стале використання лісових ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства (ст. 2 цього Кодексу), не може розглядатися виключно в економічній площині і, зокрема, у сфері зовнішньоторговельних відносин. Відтак необхідність дотримання зобов’язань України в рамках СОТ та Угоди у сфері зовнішньої торгівлі жодним чином не знімає з порядку денного внутрішню проблему забезпечення сталого лісокористування, розглядаючи її в контексті складників державної екологічної політики та національної безпеки загалом, та вимагає комплексного підходу до її вирішення. У цьому плані, з нашої точки зору, вважаємо доцільним звернути увагу на необхідність вивчення питання щодо пошуку можливостей розширення додаткового інструментарію регулювання відносин у ланцюгу «стале лісокористування – зовнішня торгівля лісоматеріалами» в контексті, зокрема, положень ст. 294 «Торгівля лісовою продукцією» Угоди, що мало б передбачати напрацювання спільних з Європейським Союзом заходів у зазначеній сфері, які враховували б інтереси як України, так і ЄС, причому не лише коротко-, а й довгострокові (принагідно звертаємо увагу на доцільність використання європейського досвіду у сфері управління лісокористуванням ; зазначимо також, що «стале лісокористування», відповідно до міжнародно-визнаного принципу сталого розвитку, закріпленого у Декларації принципів (Конференція ООН із навколишнього середовища і розвитку, Ріо-де-Жанейро, 1992 р.), виходить, у першу чергу, із екологічних інтересів при вирішенні економічних та соціальних проблем).
Керівник Головного управління В.І. Борденюк
Вик.: О.Олещенко, І.Фомін, Г. Зеленов, Н. Кідіна
http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60642
0 коммент.:
Дописати коментар