Сучасна система управління лісами США досить складна і своєрідна, що пояснюється перш за все різноманіттям форм власності на ліси, їх цільовим призначенням, а також тим, що закони та інші нормативні правові акти можуть прийматися як органами федеральної влади, так і владою штатів.
Таблиця 1. Земельні і лісові площі в США за станом на 2012 рік
За наявними оцінками, в 2012 році лісові площі США становили 310 млн га, або 33% території країни. З 1910 року лісові площі знаходяться в досить стабільному стані, хоча населення країни з тих пір збільшилася більше ніж в три рази. У табл. 1 наведені відомості про земельні та лісових площах в США за станом на 2012 рік. Найбільша лісистість спостерігається на півдні та півночі США, найменша - на заході (всього 28,6%).
Лісові землі (лісові площі) - земельні ділянки, покриті як мінімум на 10% лісової деревною рослинністю будь-якого віку і будь-якої породи, включаючи ділянки, на яких в минулому росли дерева і які підлягають природному або штучному відновленню. Для віднесення земельної ділянки до лісових земель його площа повинна бути не менше 0,4 га.
Інші лісові землі - низькопродуктивні і незручні лісові землі, заготівля деревини на яких неможлива з об'ємом більше або дорівнює 1,4 м 3 / га. Неможливість заготовки пояснюється як низькою родючістю земель, так і несприятливими ландшафтними та кліматичними умовами (гірські місцевості, кам'янисті розсипи, крутизна схилів, сухий клімат, перезволоження і т. Д.).
Велика частина лісів в США - близько 70% - знаходиться в приватній власності, решта припадає на національні лісу, більшість яких знаходиться в державному володінні. Національні лісу управляються Федеральної лісової служби, а громадські ліси - іншими організаціями, такими як Бюро земельного менеджменту, лісові агентство штатів, графств і муніципалітетів. Велика частина лісів цієї категорії управляються владою штатів.
Рис. 1. Фрагмент схеми управління лісами в США
Національний ліс - це ліс, що знаходиться у федеральній власності, що класифікується на підставі президентського указу або законодавчого акта як ліс або товарна одиниця національного значення, а також інші ліси, віддані в управління Служби лісового господарства США 1 .
Національні ліси, як правило, розташовуються на крутих схилах і великих висотах, займають здебільшого гірські масиви, де грунту збіднені, тому приріст деревини там низький - близько 2,7 м 3 / га при середньому прирості близько 3 м 3 / га в комерційних лісах. Однак національні лісу, на відміну від приватних, мають більш високою екологічною цінністю 1 .
Рис. 2. Структура управління та види діяльності відділів Лісовий служби США
Приватні ліси поділяються на індустріальні та неіндустріальні. Індустріальні ліси належать компаніям. Близько 40 найбільших компаній володіють 80% всіх індустріальних лісів, на п'ять найбільших компаній припадає більше третини всіх продажів лісової продукції. Великі компанії контролюють величезні лісові території та істотно впливають на розвиток лісової промисловості.
Управління національними лісами здійснює Лісова служба США (Forest Service USA), яка на правах департаменту входить до складу міністерства сільського господарства США (US Department of Agriculture), що складається з 18 відділів (офісів) і 17 установ (служб, департаментів). Основними завданнями Лісовий служби є підтримка здоров'я, різноманітності і продуктивності національних лісів і лугів з метою задоволення потреб нинішніх і майбутніх поколінь.
Серед установ міністерства сільського господарства США знаходиться і Служба охорони природних ресурсів, головне завдання якої полягає як у забезпеченні охорони природних ресурсів з боку держави, так і в підтримці ініціатив і зусиль населення щодо збереження і поліпшення природних ресурсів і навколишнього середовища.
Управління національними лісами (National Forest) з метою багатостороннього використання різних ресурсів, що знаходяться на лісовій території, має враховувати інтереси суспільства і піклуватися про максимальному відновленні сукупності цих ресурсів. Лісова служба повинна взаємодіяти з органами місцевого самоврядування та приватними власниками земель. Законодавчо визначено цілі подібної взаємодії: вдосконалення методів управління лісовим господарством в штатах, округах і в місцях зростання лісу. У сфері управління національними лісами набула широкого поширення практика спільних узгоджених дій міністерства і органів місцевого самоврядування.
Національні ліси, що знаходяться в державному володінні, управляються Федеральної лісової служби США, у веденні якої знаходиться велика частина цих лісів (до 60%), решта лісів управляється Бюро земельного менеджменту (Beurea of Land Management), Національної паркової служби (National Park Service) , Службою риби та дичини (Fish and Wildlive Service) і Департаментом оборони (Department of Defence).
Інші (не федеративною) громадські ліси управляються лісовими агентствами штатів, графств і муніципалітетів.
На рис. 1 представлена схема управління лісами в США, на якій видно, що в структуру Лісовий служби входять такі відділи: канцелярія; відділ господарської діяльності; відділ фінансів; відділ наукових досліджень і розробок програм і законодавства; відділ з питань лісового господарства штатів і приватних лісів; відділ національних заповідників. На рис. 2 приведена схема, на якій позначені функції кожного відділу.
Також Лісовий службі підпорядковуються десять підрозділів, розташованих в різних штатах і керованих регіональними лісничими.
У кожного регіонального підрозділу розгалужена структура, в якій створені спеціальні відділи для виконання певної частини повноважень. Так, відділ, який займається протипожежною безпекою, проводить оцінку впливу пожеж на лісові екосистеми, впроваджуючи методи боротьби з вогнем в плани управління лісовим господарством.
Інші підрозділи займаються інженерними роботами, проблемами захисту тваринного світу, питаннями заготівлі та переробки деревини, а також лісокористуванням в приватних і муніципальних лісах.
Повноваження, пов'язані з лесоохраннимі, захисними та іншими заходами в національних лісах, покладені на лісових інспекторів. Вони знаходяться в підпорядкуванні у регіональних лісничих та відповідають за ведення лісового господарства. За даними за 2012 рік, на 154 національних лісів і 20 лугів доводилося 128 лісових інспекторів, в підпорядкуванні у кожного з них було 6-8 районних інспекторів 2 .
Особливості правового режиму земель лісового фонду в США полягають в сукупності повноважень власника в встановлених державою (штатом) межах. У лісовому законодавстві США відсутні норми, прямо що розділяють повноваження в сфері управління лісовими землями між органами влади федерації і владою штатів.
Наприклад, в лісовому кодексі штату Пенсільванія спочатку прописані загальні правила використання земель в транспортних цілях, з метою туризму, рекреації і тільки потім наводяться положення, що стосуються користування лісами.
У штаті Делавер основи лісового законодавства входять в цивільний кодекс, де спочатку прописані права та обов'язки Міністерства сільського господарства США, що відносяться до лісового господарства і лісових масивів в межах штату Делавер, а лише потім положення, які відносяться до лісів.
Так, вказується, що міністерство сільського господарства має виконувати всі функції, пов'язані з лісового господарства в межах юрисдикції даного штату:
- розробляти і оприлюднити норми і правила щодо забезпечення дотримання законів про державному лісовому господарстві та охороні лісових земель, а також накладати штрафи на порушників;
- сприяти поліпшенню державного лісового господарства;
- збирати відомості про стан лісів і володіти інформацією про дислокацію всіх лісових ділянок і оброблених земель, формувати карти з визначенням місць і районів, де розташовуються державні і приватні ліси;
- приймати в межах, встановлених законом, заходи для запобігання та припинення лісових пожеж і загоряння трави;
- стежити за дотриманням всіх законів, що поширюються на лісові угіддя і землі, покриття чагарником;
- публікувати інформацію про лісовому господарстві.
Законодавець встановив необхідність співпраці між органами влади різних рівнів з метою максимально ефективного регулювання питань, пов'язаних з протипожежною безпекою лісів, проведенням заходів з оздоровлення лісу і боротьбі зі шкідниками, лісовідновними заходами і т. д. Відповідно до встановленої практики, уповноважені органи штатів (як правило, від їх імені виступають лісничі) можуть розробляти різні проекти заходів з ведення лісового господарства на конкретній території.
Очевидно, що особи, які безпосередньо здійснюють контроль і нагляд за певними ділянками лісу, володіють найбільш повною інформацією про ситуацію, що склалася на підконтрольній території. Подібні проекти спрямовуються на розгляд в Міністерство сільського господарства. У разі затвердження запропонованого штатом плану лісогосподарських заходів передбачена можливість виділення обладнання та грошових коштів на їх реалізацію [3].
Контрактна система ведення лісового господарства
У США використовується ринкова система організації лісового господарства, суть якої полягає в тому, що володіння, користування і відтворення лісу здійснюється приватними лесовладельцев, державі належать регулятивні та контролюючі функції, які реалізуються як адміністративними, так і економічними методами.
Федеральна лісова служба США, як і приватні компанії, які не здійснює лісозаготівельну та лісогосподарську діяльність, залучаючи для цього сторонніх виконавців на контрактній основі. Контракти підписані як на виконання окремих видів робіт, так і комплексу робіт, включаючи заготівлю деревини, лісовідновлення, догляд за лісами та ін.
Суб'єктами лісових відносин при конкретній формі лісокористування і лісового господарства виступають держава, населення країни, федеральна лісова служба США та інші служби, приватні лісопромислові компанії, приватні лесовладельцев, контрактори, громадські організації.
Економічні інтереси суб'єктів лісових відносин різні, часто суперечать один одному і вимагають постійного узгодження шляхом переговорів.
Так, інтереси населення країни полягають в чистоті навколишнього середовища і доступності лісів для рекреаційного користування. Впливаючи на уряд (Конгрес США) через громадські організації, населення домагається прийняття законів і положень, що встановлюють обмеження в лісокористуванні, додаткові зобов'язання приватних власників лісу з лісовідновлення, охорони лісових земель від пожеж та шкідників і т. д.
Інтереси великих лісопромислових компаній - в отриманні максимального прибутку при існуючих економічних, екологічних і соціально-політичних обмеженнях. Прибуток є засобом виживання в гострій конкурентній боротьбі як всередині країни, так і за кордоном, в зв'язку з чим компанії і приватні лесовладельцев намагаються максимально обмежити лісогосподарські інвестиції.
Інтереси контракторов суперечливі: з одного боку, вони зацікавлені в отриманні максимального прибутку, з іншого - змушені мінімізувати ціни на послуги, щоб виграти контракт на торгах, що істотно знижує їх зацікавленість в застосуванні технологій. Баланс економічних інтересів між суб'єктами лісових відносин встановлюється державними організаціями шляхом розробки системи оподаткування, системи штрафів за нераціональне і неефективне використання лісових ресурсів, нелегальну заготівлю деревини.
Основною формою лісокористування є контрактна, коли компанії наймають лесозаготовителей-контракторів для лісозаготівель і виконання лісогосподарських робіт. Виграє на торгах контрактор, який запропонував компанії найменшу ціну за своїм послуги. Площа неіндустріальний приватних лісів в США - близько 60% площі всіх комерційних лісів; у цих лісів величезне число власників (близько 10 млн) - це фермери, пенсіонери та ін.
Таблиця 2. Площа лісів, запас деревини та обсяги лісозаготівель в США
У 1991 році в комерційних лісах заготовлювалося 461,5 млн м³ 3деревини, причому 62,6% заготовок доводилося на приватні ліси. Подібна ситуація характерна і для сучасності. Так, в 2010 році було заготовлено 541 млн м 3 , з яких близько 70% припадало на приватні ліси (див. Табл. 2).
Площа лісів в США склала в 2010 році 304 млн га, запас деревини - 47 088 млн м³ 3 . За запасу деревини США займає третє місце в світі після Бразилії і Росії. Частка лісів США в світових запасах деревини становить 7,3%. За десять років (1991-2010 роки) площа лісів в США виросла в 1,53 рази, запас деревини - в 2,12 рази, частка земель в лісовому фонді (лісистість) підвищилася на 11%. Запас деревини на 1 га виріс з 112,2 до 154,6 м 3 , тобто щорічний приріст склав в середньому 2,1 м 3 на 1 га (див. Табл. 2). Ці цифри говорять про якісне лісовідновленні в США. За обсягами заготівлі деревини США на першому місці в світі (541 млн м3 в 2010 році).
Частка лісового сектору в ВВП США близько 0,74% (2010 рік), в світовому виробництві лісопаперової продукції частка США -0,142%, США лідирують в світі по виробництву лісопродукції . Частка працездатного населення, зайнятого в лісовій промисловості, в 2010 році була 0,7%, причому вироблення на одного робочого становила $ 97,4, за цим показником США займали 4-е місце в світі, а вироблення в лісозаготівельних виробництві становила $ 223,5 на одну людину, що говорить про високий рівень механізації лісозаготівельних процесів.
На території США проживає 5% населення світу і споживається 28% всіх промислових лісоматеріалів, вироблених в світі, при цьому 96% споживаних лісоматеріалів надходить від національних постачальників (виробників). Крім того, інтерес для населення представляють заповідні зони для збереження біорізноманіття, можливості лісів поглинати вуглець, рекреаційна цінність лісів тощо.
У табл. 2 наведені дані про площі, запасі і обсязі лісозаготівель в лісах США в 2010 році і показані їх зміни за 20 років (1991-2010 роки) [3].
За вказаний період обсяги лісозаготівель виросли на 89,5 млн м³ 3 , майже на 17%, при цьому лісистість зросла на 53%. Очевидно, принцип сталого управління лісами в США є основним принципом лісової політики.
Підведемо підсумки
У США немає самостійного, окремого органу управління лісами, федеральна лісова служба входить до складу міністерства сільського господарства. Управління лісами в США носить яскраво виражений децентралізований характер, при цьому основні повноваження сконцентровані на регіональному і локальному рівні.
До державного управління лісами, зокрема до планування різних лісогосподарських і лісозаготівельних робіт, активно залучають місцеве населення і неурядові організації, управління лісами в широкому сенсі цього слова не є домінуючою або визначальною діяльністю з боку державних органів.
Управління приватними лісами і організація лісового господарства в них ведеться за державної підтримки, в тому числі і фінансової. Більше 70% обсягу лісозаготівель проводиться в приватних лісах.
У використанні державних лісів можуть брати участь підрядні, сторонні компанії шляхом укладення контракту з переможцем торгів на право здійснення робіт.
Законодавчою основою державного управління лісовими ресурсами є закони, включені до Зводу законів США (розділ 16 «Охорона природи») і конституційні норми, що мають відношення до власності на природні ресурси.
Володимир ПЕТРОВ, проф. СПбГЛТУ
Альбіна СМИРНОВА, доц. СПбГЛТУ
Література
1. Правовий режим лісів за законодавством Росії і зарубіжних країн: монографія / за ред. Ю. І. Щуплецовой. - М .: Юстіцін-форм, 2011. - 160 с.
2. Хозяїнов А. С. Вивчення зарубіжного досвіду організації державного управління відтворенням лісів: США, Канада, Фінляндія / А. С. Хозяїнов, Н. М. Большаков // Вісник Науково-дослідного центру корпоративного права, управління і венчурного інвестування Сиктивкарського державного університету . - Сиктивкар, 2010. - 7 с.
3. Ламаш В. А. Особливості правового становища земель лісового фонду в США / В. А. Ламаш, В. Ф. Понька // Адвокат. - 2010. - № 1. - С. 17-24.
4. Лобовіков М. А. Контрактна економічна організація лісового господарства. - СПб: ЛТА, 1997. - 269 с.
