Федеральный закон от 27.12.2018 № 538-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий"
Закон большой (в официально опубликованной версии - 35 страниц), и разных поправок вносится великое множество. Наиболее важные из них касаются двух категорий защитных лесов (нерестоохранных полос и лесов, расположенных в водоохранных зонах), а также лесов на землях сельскохозяйственного назначения.
Глупость
То, что законодатели сделали с нерестоохранными полосами и лесами, расположенными в водоохранных зонах, представляет собой очень большую и опасную глупость.
Нерестоохранные полосы, согласно новому закону, сокращаются до границ рыбоохранных зон или рыбохозяйственных заповедных зон. В целом по стране это означает практически полную ликвидацию этой категории защитных лесов - сокращение ее по меньшей мере на 50 миллионов гектаров. Мотивация законодателей понятна: эксплуатационные леса нашей страны уже настолько истощены и опустошены десятилетиями бесхозяйственных рубок, что во многих регионах значительные запасы ценной хвойной древесины сохранились только там, где долгое время действовал тот или иной охранный режим. Убирая всякие ограничения на рубки сразу на такой большой площади ранее охранявшихся лесов (а 50 млн. га - это примерно 5% от общей площади лесов нашей страны), законодатели продлевают агонию экстенсивной (бесхозяйственной) модели лесопользования еще примерно на пять-десять лет, в зависимости от региона.
Простая отмена нерестоохранных полос лесов, если она произойдет, нанесет большой ущерб не только рыбным ресурсам и ценным природным объектам, сохранившимся в этих лесах благодаря десятилетиям охранного режима, но и интересам значительной части сельского населения в северных регионах. Исторически люди в лесной зоне селились как раз по берегам рек - поэтому для многих сельских населенных пунктов нерестоохранные полосы фактически заменяли не полагающиеся им по статусу зеленые и лесопарковые зоны, служили местами отдыха, охоты и рыбалки. Во многих районах эти полосы представляют собой последние остатки ценных для людей старых лесов среди огромных пространств вырубок, молодых березняков и осинников. И если в эти последние остатки старых лесов придут промышленные рубки, причем очень интенсивные (рубить-то часто вокруг уже нечего, или почти нечего) - это, безусловно, приведет ко множеству конфликтов, и к серьезному росту возмущения тем, как наши лесопользователи обращаются с лесами. А обращаются они так, как им позволяет и предписывает действующее лесное законодательство - на уровне представлений и технологий полувековой давности.
Однако, из закона прямо не следует, что такая простая отмена непременно должна случиться. Риск этого очень велик, но прямо закон этого не предписывает (и надо приложить все усилия к тому, чтобы этого не случилось). Закон говорит, что основную часть нерестоохранных полос надо отменить - но не говорит, в какую категорию лесов их нужно преобразовать. Если исходить из того, что изменение категорий лесов не должно вести к ухудшению окружающей среды и нарушению соответствующего конституционного права граждан Российской Федерации, то основным вариантом должно стать преобразование нерестоохранных полос в близкую по статусу и функциям категорию защитных лесов - запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов. Конечно, влиятельные лесопромышленники, заинтересованные в получении доступа к недобитым остаткам ценных лесов, будут добиваться, чтобы основная часть исключенных нерестоохранных полос была отнесена к эксплуатационным лесам - но этому нужно сопротивляться. Время на то, чтобы продумать умную стратегию действий, еще есть, хотя и не очень большое.
По лесам, расположенным в водоохранных зонах, закон отменил запрет на проведение сплошных рубок. Правда, сохраняется запрет на сплошную рубку здоровых лесов - то есть фактически снимается запрет только на проведение сплошных санитарных рубок. Это в любом случае глупо, поскольку именно в водоохранных зонах, особенно вдоль малых рек и ручьев, очень важно, чтобы хотя бы часть деревьев отмирала естественным образом и превращалась в крупную мертвую древесину, лежащую на поверхности земли или поперек мелких водотоков - это значительно снижает интенсивность эрозии, замедляет паводковый сток, снижает риски наводнений ниже по течению, способствует размножению многих водных организмов.
Положения закона, отменяющие запрет на сплошные санитарные рубки в водоохранных зонах, сформулированы вполне однозначно и не допускают разночтений. Но благодаря тому, что санрубки теперь невозможно проводить тайно (акты лесопатологических обследований, на основании которых они проводятся, должны не менее чем за двадцать дней до рубки размещаться в открытом доступе) - эти санрубки можно будет хотя бы выборочно отслеживать, проверять обоснованность их назначения, качество проведения и последствия. Если фактически в результате принятия этого закона сложится опасная практика массового истребления лесов в водоохранных зонах - эту практику надо будет всеми возможными способами демонстрировать нашему обществу, и добиваться возвращения более строгого охранного статуса для лесов в водоохранных зонах.
В целом нынешний режим многих категорий защитных лесов нуждается в усовершенствовании - в каких-то случаях в ужесточении, в каких-то - в уточнении, которое позволило бы вести в этих лесах наиболее соответствующее их целевому назначению интенсивное лесное и лесопарковое хозяйство. Но это сложная задача, требующая специальных знаний, большой работы и серьезного общественного обсуждения. Вместо этого законодатели пошли по простому пути - отмены некоторых важных ограничений, позволяющей быстро хапнуть, не особенно задумываясь о последствиях. Это, скорее всего, задержит на несколько лет процесс выработки оптимальных режимов хозяйствования в защитных лесах: законодатели показали как минимум заинтересованным сторонам, что к сложным профессиональным решениям они не готовы, и могут действовать лишь как слон в посудной лавке.
Надежда
Закон создает основу для придания лесам, растущим на землях сельскохозяйственного назначения, хотя бы какого-то специального правового статуса. Это очень важно: на такие леса приходится около 10% от общей площади лесов нашей страны - около ста миллионов гектаров. К ним относятся, во-первых, бывшие так называемые "сельские" леса (колхозные и совхозные) - около сорока миллионов гектаров, и во-вторых, леса, спонтанно выросшие на заброшенных землях сельскохозяйственного назначения - около шестидесяти миллионов гектаров. Бывшие "сельские" леса в основном имеют сейчас условный статус - даже если номинально они включены в границы лесничеств, на кадастровый учет они могут быть поставлены как земли сельскохозяйственного назначения или не поставлены никак, а недавний закон о так называемой "лесной амнистии" позволяет лихим людям выводить их из земель лесного фонда и пользоваться ими по своему усмотрению. Например, самая крупная сплошная рубка в лесах Европы в 2018 году была обнаружена именно в таких лесах - согласно лесохозяйственному регламенту, включенных в состав Гагаринского лесничества Смоленской области, но через суд выведенных из земель лесного фонда и вырубленных под видом расчистки сельхозземель. Такие ничем не регулируемые рубки в бывших совхозных и колхозных лесах стали в нашей стране обычной практикой. А лесов, образовавшихся на заброшенных землях сельхозназначения, по нынешнему законодательству и вовсе существовать не должно - за одно только их наличие землевладелец может быть подвергнут огромному штрафу (до 700 тыс. руб.) и изъятию всего земельного участка. Фактически эти леса, представляющие наибольшую ценность для развития интенсивного лесного хозяйства и плантационного лесовыращивания, законодательно исключены из такой хозяйственной деятельности. Вместо этого законодательство вынуждает землевладельцев и землепользователей всеми возможными способами избавляться от таких лесов - а самым простым способом является выжигание. Поэтому-то наши полузаброшенные сельские районы и горят так сильно каждую весну, теряя не только молодые леса, но и деревни, и объекты инфраструктуры, а иногда и жизни людей.
Закон вносит в Лесной кодекс РФ специальную статью про леса на землях сельскохозяйственного назначения. Эта статья появилась непосредственно перед вторым чтением, и по ней сразу видно, что сформулирована она наспех. Кроме того, закон не предусматривает внесение изменений в статью 78 Земельного кодекса РФ, не предусматривающую существование лесов на землях сельскохозяйственного назначения (кроме защитных лесных насаждений), и прямо запрещающую использование этих земель для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, на расстоянии до тридцати километров от любых населенных пунктов. Как будет работать эта новая статья Лесного кодекса - во многом будет зависеть от подзаконного акта, который должен быть утвержден Правительством РФ. Вот эта новая статья:
Статья 123. Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения
1. На землях сельскохозяйственного назначения могут располагаться леса, которые подлежат освоению с соблюдением целевого назначения таких земель.
2. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Хотя эта статья сама по себе еще не решает весь комплекс проблем, связанных с лесами на землях сельскохозяйственного назначения - она является первым шагом к такому решению. Еще каких-то несколько месяцев назад - летом и в начале осени 2018 года - и Правительство РФ, и Минприроды, и Рослесхоз не хотели даже рассматривать такую возможность решения проблемы лесов на землях сельхозназначения. Вместо этого ими предлагался другой путь, для больших территорий - нерабочий: переводить такие леса в состав земель лесного фонда. В рамках действующего законодательства этот путь требовал бы межевания соответствующих земельных участков, изъятия их у прежних собственников и перевода в собственность Российской Федерации (земли лесного фонда ни в какой иной собственности находиться не могут). На это ушли бы десятилетия, даже при условии многомиллиардного ежегодного финансирования необходимых работ из бюджета. И еще такой подход начисто убил бы возможности для развития лесного фермерства и плантационного лесовыращивания - ни то, ни другое фактически не вписывается в действующее лесное законодательство. А подход, заложенный в новом законе, дает возможность и для того, и для другого - теперь многое будет зависеть от подзаконного акта, который должен быть принят Правительством РФ, и от приведения смежных законов в соответствие с новым.
То, что эта статья в законе появилась, является следствием двух важнейших событий последнего времени:
во-первых, подготовленного Гринпис обращения к Президенту РФ об установлении ясного правового статуса лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения и иных землях, не относящихся к землям лесного фонда (ссылка);
во-вторых, специального заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по теме "Актуальные вопросы соблюдения прав граждан при управлении лесами", состоявшегося 28 Ноября 2018 года, на котором была рассмотрена в числе прочего и эта тема (ссылка).
Спасибо всем, кто подписал обращение и вообще поддержал эту идею.
Прочее
Закон вносит и другие существенные изменения в действующее лесное законодательство.
В статью 82 Лесного кодекса вносятся изменения, согласно которым принятие решений об отнесении лесов к лесам, расположенным в лесопарковых зонах, лесам, расположенным в зеленых зонах, относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.
Главы 15 ("Защитные леса и особо защитные участки лесов") и 16 ("Эксплуатационные леса, резервные леса") признаются утратившими силу, и вместо них вводится новая глава 17 ("Защитные леса, эксплуатационные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов"). Соответственно, и статьи, входившие в главы 15 и 16, упраздняются, и вместо них вводятся новые, с другими номерами и совсем другой структурой. Часть 4 статьи 17 заменяется примерно такой же частью 3 статьи 111.
Закон вводит полный запрет на заготовку древесины в лесах, расположенных в орехово-промысловых зонах.
Закон отменяет лесопарки (как единицу управления лесами; но не отменяет лесопарковые зоны, как категорию защитных лесов) - соответствующие изменения вносятся во многие статьи Лесного кодекса РФ и других федеральных законов. Везде, где раньше были "лесничества и лесопарки", теперь будут только лесничества.
Закон вносит в Лесной кодекс РФ специальную статью про леса на землях обороны и безопасности - эта статья готовилась давно, и сформулирована разумным образом:
Статья 121. Леса, расположенные на землях обороны и безопасности
1. На землях обороны и безопасности могут располагаться леса, которые подлежат освоению с соблюдением целевого назначения таких земель.
2. Для использования лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, создаются военные лесничества в соответствии со статьей 23 настоящего Кодекса.
3. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
4. После завершения использования лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, земли, на которых расположены такие леса, подлежат рекультивации (в случае, если проведение рекультивации требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации) и переводу в состав земель лесного фонда.
Число принятых законов и постановлений, вводивших или изменявших главные лесные законы России (декрет о лесах, лесные кодексы и основы лесного законодательства), за последние сто лет
0 коммент.:
Дописати коментар