Фахівці, які займаються заповідною справою, досі не виробили єдиного визначення поняття заповідна справа. Одні розглядають її як сферу практичної діяльності, інші — наукової та практичної діяльності зі збереження первинної природи.
У широкому розумінні заповідна справа як галузь соціально-економічної діяльності людини мала б включати дві субгалузі: охорону й збереження природної спадщини (природно-заповідна справа) та культурної спадщини (культурно-заповідна справа). Мова загалом йтиме про природно-заповідну субгалузь, пов'язану з раціональним і оптимальним використанням природного ресурсу заповідних територій.
Основний зміст природно-заповідної справи становлять питання, пов'язані з матеріальними територіями та об'єктами. Однак такі ідеальні феномени, як сакральна, естетична та інші гуманістичні цінності живої і неживої природи, соціальне (зокрема національно-етнічне) значення заповідних ландшафтів, їх символізм тощо, є також об'єктами природного середовища, на які спрямована природно-заповідна справа.
Та все ж головне — збереження біотичного і ландшафтного різноманіття, сталий розвиток районів, репрезентованих заповідними територіями. На превеликий жаль, не всі розуміють, що виснаження ресурсів біорізноманіття обов'язково призведе до значного погіршення якості життя нинішнього і майбутніх поколінь.
Територія моралі
За час, що минув від Конференції ООН зі сталого розвитку (Ріо-де-Жанейро, червень 1992 р.), міжнародній спільноті не вдалося загальмувати катастрофічний процес збіднення природи, в т. ч. елімінації (зникнення) біологічних видів. Втрата біологічних видів, викликана техногенними чинниками, перевищує природні темпи елімінації десь у 500 разів. За даними американських вчених Е. Майєра та В. Андерсона, у світі щодня зникає біологічний вид (включаючи найпростіших), а на формування підвиду шляхом еволюції природі необхідно до 15—16 тис. років. Відтак природне різноманіття планети на межі катастрофічного збіднення.Знищення дикої природи в ім'я її «освоєння» обходиться у грошовому еквіваленті до 250 млрд. дол. США на рік. Призупинити темпи втрат біорізноманіття можна лише шляхом створення репрезентативних, біологічно стійких і ефективно керованих природоохоронних територіальних систем.
Для України проблема природного різноманіття особливо актуальна: на нашій території збереглася тільки третина природної рослинності, до того ж у трансформованому вигляді. Абсолютно не змінених господарською діяльністю ландшафтів в Україні не залишилося. Мало змінені ландшафти становлять 12,6% території: вторинні ліси, заболочені ділянки, природно-заповідні та інші природоохоронні території.
Біота України налічує понад 25 тис. видів рослин і 45 тис. видів тварин, з яких до останнього (третього) видання Червоної книги внесено відповідно 826 і 542 види. Як правило, місцем зростання і проживання цих видів є переважно природно-заповідні території.
Вочевидь, що кожний вид природного ландшафту (а тим більше ландшафтна область як найбільш орографічно (у рельєфі) виражений регіональний природний комплекс) з часом повинен бути репрезентований висококатегорійним природно-заповідним об'єктом. Заповідну справу можна вважати найбільш моральною державною діяльністю: вона спрямована на збереження тих матеріальних та ідеальних цінностей, які вже стали надзвичайною рідкістю.
Нині моральні норми, якими завжди вимірювались поведінка людей, державні, соціальні цінності, поступово втрачають свою актуальність, почасти нівелюються або навіть перетворюються на свою протилежність.
Особливо це загострилося тепер, коли різко зросла ціна управлінських рішень, а отже — відповідальність менеджера. Тому прерогативою діяльності органів державної влади мусить стати висока ефективність управління на підставі глибокого освоєння його теорії та практики. При цьому значущими стають особистісні риси державних управлінців.
Відповідно до ст. 11 закону «Про природно-заповідний фонд України» спеціально уповноваженим органом державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є Міністерство охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди), а після об'єднання міністерств екології та природних ресурсів і енергетики — Міністерство енергетики та охорони довкілля (Мінекоенергетики). Однак чи стане заповідна справа для цього відомства пріоритетною?
Спільна безвідповідальність
З історії управління природно-заповідною справою відомо, що з 26 лютого 1940 р. (з перервою на час війни) до серпня 1951-го (коли сталінською постановою в СРСР було ліквідовано 88 заповідників) існував окремий урядовий орган — Главк по заповідниках при Раді Міністрів УРСР. Першим його начальником був Леонід Мартинюк.А ще раніше роль всеукраїнського органу, який координував заповідну справу, виконувала з 1919 р. секція, а з 1924-го — комісія з охорони природи Сільськогосподарського наукового комітету УРСР під керівництвом Олександра Янати. До початку 30-х управління заповідниками здійснювали переважно два відомства: Народний комісаріат освіти та Наркомзем.
Постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р. №1000 урядовим органом державного управління у складі Мінприроди визначено Державну службу заповідної справи. Остання була наступницею Головного управління національних природних парків і заповідної справи, створеного 13 березня 1995 р.
Президентським указом від 15 вересня 2003 р. № 1039 «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» Державна служба заповідної справи була віднесена до складу новоствореного Державного комітету природних ресурсів України, що внесло дезорганізацію у її роботу. І указом від 6 березня 2004 р. №317 «Про внесення змін до указів Президента України» Державна служба заповідної справи була повернута до складу Мінприроди.
Однак у результаті т. зв. удосконалення системи органів центральної виконавчої влади у 2009—2012 рр. Мінприроди ліквідувало Держслужбу заповідної справи, територіальні органи, науково-методичні центри розвитку заповідної справи. Було скорочено на 85% кадровий склад. Держава практично втратила систему державного управління розвитком заповідної галузі.
Зараз управління заповідною справою здійснюється сімома (!) уповноваженими органами.
Спроба підпорядкування всіх біосферних і природних заповідників, національних природних парків одному урядовому органу була у перші роки незалежності. Так, постановою ВР «Про впорядкування управління заповідниками та національними природними парками» від 23 грудня 1993 р. визначалося «уважати за необхідне заповідники та національні природні парки, що створюються, підпорядковувати Міністерству охорони навколишнього природного середовища України». Та, як кажуть, віз і далі там. Бо створені після цієї постанови Рівненський (1999 р.) та Черемський (2001 р.) природні заповідники, НПП «Сколівські Бескиди» (1999 р.), Галицький (2004 р.) і «Гомільшанські ліси» (2004 р.) залишаються у підпорядкуванні Державного агентства лісового господарства України. А Державне управління справами (т. зв. ДУСя) й досі (таємне рішення Кабінету Міністрів від 06.04.2000 р. №165-р) розпоряджається Азово-Сиваським національним природним парком.
Із 76 існуючих нині установ природно-заповідного фонду, що мають високий ранг заповідання (біосферні та природні заповідники, національні природні парки), 47 підпорядковані Мінекоенергетики, решта 29 — органам виконавчої влади, вищим навчальним закладам, державним науковим організаціям (Міністерство освіти і науки, Державне агентство лісового господарства, НАНУ, Українська академія аграрних наук, Київський національний університет ім. Т. Шевченка). Мінекоенергетики з 52 національних природних парків у своєму віданні має 40, з п'яти біосферних заповідників — лише один (Карпатський), а з 19 природних заповідників йому підпорядковано тільки шість.
Підпорядкування однакових за правовим статусом заповідних територій та об'єктів різним державним структурам можна пояснити в кращому випадку галузевими інтересами, в гіршому — відсутністю здорового глузду.
Одна з основних причин такої ситуації у заповідній справі — відсутність врегулювання цього питання правовими нормами права: немає нормативно-правового документа, який би вичерпно визначав процедури управління природно-заповідним фондом.
На часі розроблення моделі інтегрованого управління заповідною справою як галуззю і створення єдиного центру управління заповідною справою — Державного агентства заповідної справи (далі — Держагентство).
Адже відомча розпорошеність установ ПЗФ не дозволяє проводити ефективну фінансову політику. Відсутність єдиного головного розпорядника коштів унеможливлює планування бюджетних коштів на розв'язання першочергових проблем у цій галузі, здійснення фінансового контролю за ефективним використанням цих коштів.
Головні розпорядники коштів, у віданні яких перебувають установи ПЗФ, планують їм видатки за залишковим принципом. Відсутність єдиної державної системи матеріального стимулювання, добору, підготовки кадрів, їх навчання з кожним роком загострює кадрову проблему. Можна навести ще низку об'єктивних чинників, що аргументують необхідність єдиної системи управління заповідною справою: державна реєстрація Мін'юстом нормативно-правових актів; забезпечення установ ПЗФ формою, зброєю; облік і контроль за здійсненням рекреаційної діяльності тощо. В результаті, за попередніми розрахунками, держава втрачає близько 300 млрд. грн. на рік лише через неможливість надання різних екологічних послуг у межах цих територій.
Злиття міністерств-антиподів — Міненерго та Мінприроди — ситуацію ще більш ускладнило. В умовах земельної реформи, децентралізації органів влади, лібералізації соціально-економічних відносин держава може назавжди втратити національне природне надбання як фундаментальну основу свого сталого розвитку. Призупинити подальшу деградацію природно-заповідного фонду можливо шляхом корінної перебудови та створення ефективної системи державного управління заповідною галуззю.
Рятівна централізація
Подібну ситуацію спостерігаємо і в історико-культурній сфері. Постановою Кабінету Міністрів від 30.03.2002 р. №446 у складі Мінкультури була створена як урядовий орган державного управління Державна служба охорони культурної спадщини (пізніше — Державна служба з питань національної культурної спадщини).Так, з 65 історико-культурних заповідників Міністерству культури, молоді та спорту (Мінкультури) підпорядковано 25, решта 40 перебувають у віданні інших державних структур, переважно місцевих органів державної влади. І Мінкультури навіть не відає (а це мало б бути його пріоритетом), що робиться у цих заповідних установах, якими фахівцями вони укомплектовані тощо.
Філософське розуміння сучасного феномену ландшафту як цілісної природно-культурної системи, що знаходить все більше прибічників серед природознавців і гуманітаріїв, дозволяє говорити про територіальну та ідеологічну сумісність нашої природної і культурної спадщини.
У сучасному ландшафті поряд із природними елементами співіснують історико-культурні, включаючи сліди життєдіяльності людини (городища, кургани, ділянки історичного культурного шару тощо). У ньому закарбувалася пам'ять про минуле, у ньому живі добро, мораль, інтелект. Тобто сучасні ландшафти можна трактувати як системи асоціативні, інтегральні й водночас історичні, в основі своїй — природні.
Матеріальне і духовне життя людини як біоістоти та соціуму невіддільні. Відтак, виходячи з ідеї про нерозривність природного та історичного середовищ, інтерференції (накладання) у багатьох випадках територій та об'єктів природної і культурної спадщини, доречно ставити питання про створення спеціально уповноваженого органу державного управління в галузі організації, охорони та використання природної та культурної спадщини (з підпорядкуванням йому всіх відповідних установ).
Втім, це питання також має своє історичне підґрунтя. Так, 16 червня 1926 р. ВУЦВК і РНК УРСР затвердили «Положення про пам'ятники культури і природи», яке стало визначальним у розвитку законодавчого забезпечення заповідної справи. Згідно з цим положенням всі пам'ятки культури і природи перебували на той час у загальному віданні Укрнауки НКО УРСР та його місцевих органів.
Тобто в 1920—1930 рр. на території України існували у віданні Наркомату освіти два види заповідників — природні та історико-культурні. З часом історико-культурні заповідники відійшли до Міністерства культури, а природні підібрали різні відомства.
Cтворити систему держуправління заповідною справою реально в межах коштів, передбачених у державному бюджеті для їх головних розпорядників. А кошти на невеликий штат Держагентства можна віднайти за рахунок удосконалення структури адміністрацій заповідників і національних парків. Наприклад, перегляд чисельності бухгалтерій, планово-фінансових, наукових відділів у регіонах з метою їх об'єднання. Держагентство має розробити основні принципи і процедури оцінки видатків на управління заповідними установами та підготувати національний план їх стабільного фінансування.
Одним із шляхів практичної реалізації зазначених вище пропозицій може бути президентський указ «Про Державне агентство заповідної справи». А також підготовка законопроекту «Про національний природний парк України», де необхідно визначити, якою має бути інтегрована модель управління парком.
Володимир ГЕТЬМАН
https://www.2000.ua/v-nomere/derzhava/resursy/sprava-propawih-zapovidnikiv.htm
0 коммент.:
Дописати коментар