Державні ліси мають покривати свої видатки з власних доходів
20 квітня, 16:57
АВТОР
Андрій Бобко
СТАТТІ АВТОРА
Мало хто знає значення слова "ліс", а тим більше з урахуванням маніпуляцій із його застосуванням в нормативно-правових актах (НПА) держави. В однині слово означає "зрубані дерева як будівельний та ін. матеріал" — за Академічним тлумачним словником української мови. У множині слово "ліси" означає землі (англ. — forest land), покриті лісовою рослинністю або призначені для вирощування лісу як головної продукції лісівництва. Саме це — основа і призначення лісівництва. Основоположним є не наявність деревної рослинності на земельній ділянці. Наявність її — це лише аргумент для врахування при прийнятті органами влади рішення щодо цільового призначення землекористування (ЗК, ст. 20).
Лісівництво — це лісове землеробство
Однак у Лісовому кодексі все ще панує норма минулих століть: "Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави" (ЛК, ст. 1). І її доповнює не менш курйозна норма: "До лісового фонду України належать лісові ділянки, в тому числі захисні насадження лінійного типу, площею не менше 0,1 гектара" (ЛК, ст. 4).
Ця норма цікава хоча б тим, що термін "землі лісового фонду" законодавчо замінений у Земельному кодексі (ЗК) з 2006 р. терміном "землі лісогосподарського призначення" (ЗЛГП). Тим самим втратили чинність давно застарілі норми централізованого управління господарською діяльністю підприємствами лісового господарства (лісгоспами) і створено умови для його децентралізації. Лісівництво стало лісовим землеробством, землекористуванням для вирощування лісу — головної його товарної продукції.
Таким чином, в Україні (в першій із пострадянських республік) ЗК відкрив шлях органам державної влади та місцевого самоврядування до ідентифікації в галузі лісівництва, до впровадження системи контролю його ефективності. А початок цьому поклав ще наприкінці ХІХ — на початку ХХ ст. досвід дореволюційних губернських і повітових земств. Про це збереглися архівні матеріали тих часів, наприклад по Маріупольському повіту колишньої Єкатеринославської губернії. Всі землекористувачі вираховували й звітували щорічно про економічні результати використання земель. З таким порядком діяльність землекористувачів, зокрема вилучення лісових ресурсів (вилучення деревини та заготівля лісових матеріалів) і заходи з їх відновлення, була підконтрольна органам влади та громадськості.
Розглянемо окремі питання стану і розвитку лісового господарства України на найближчу перспективу в аспектах Стратегії. Вона не враховує істотних змін у земельному законодавстві України, згаданих вище. Це суперечить тому, що, згідно із ЗК, цільове призначення землекористування встановлюють органи влади, які вимагають, до того ж, державної реєстрації відповідних прав (ЗК, ст. 126). Необхідність узгодження лісового законодавства із земельним та його адаптації до європейських норм обліку й використання потребує точнішого обліку землекористування та лісокористування, оскільки це абсолютно різні галузі виробництва.
Земле- і лісокористування
Реформування в українському лісівництві, як не дивно, почалося з другої половини ХХ ст., задовго до здобуття незалежності. З упровадженням ДС №18486-87 "Лісівництво. Терміни та визначення" слово "ліс" отримало трохи інший, ніж раніше, зміст: "Ліс — це елемент географічного ландшафту", а "лісівництво — теорія і практика вирощування та невиснажувального використання лісу з метою забезпечення народного господарства і населення деревиною та іншою продукцією". Питання вирощування деревини як головної товарної продукції лісівництва, а також самоокупності та прибутковості лісогосподарського виробництва у згаданому ДС не порушується. Що дозволяє владним менеджерам використовувати його в підприємницьких інтересах. Це стало особливо відчутно з переходом до формування ринкової економіки. Тому й недоладності в обліку земельних ресурсів — зовсім не випадкове явище. Вони покликані й спрямовані на запевнення громадськості та органів влади, що первинним є лісокористування, а не землекористування.
Ще важливіше — затвердити це законодавчо. Саме тому в ЛК, у його першій редакції з часу проголошення незалежності, з'являються розділ і стаття "Право користування лісами". Не правила користування землями лісогосподарського призначення чи правила користування землями лісовими з метою вирощування головної продукції лісівництва — лісу. І далі засновується постійне користування лісами, замість постійного користування земельними угіддями, з небезконфліктним змістом: "У постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи" (ЛК, ст. 17). У користування передаються "ліси на землях… для ведення лісового господарства", а не землі "для ведення лісогосподарського виробництва та вирощування головної його продукції — лісу".
Розмежування понять "Землекористування" і "Лісокористування" — найважливіше завдання. До того ж ці виробництва зовсім різні, зокрема за застосовуваними засобами виробництва, машинами й механізмами. Лісокористування (вилучення деревини з лісових екосистем), розробка зрубаних дерев на лісові матеріали, їх транспортування й переробка — трудомісткий і технологічно складний процес, що потребує застосування потужних машин і механізмів, зокрема дорожньо-будівельної техніки тощо.
Головною товарною продукцією лісогосподарського виробництва і основним джерелом доходу лісогосподарських підприємств було історично й залишається вирощування деревини та її реалізація у стані росту (термін — "деревина на корені") суб'єктам лісозаготівельного виробництва (СЛЗВ). Реалізація супутніх лісівництву лісових товарів і побічного надання лісомисливських та інших послуг — лише додаткові статті доходу, величина яких залежить від винахідливості та майстерності землекористування. Але на порядок денний нових "державних" завдань виносяться інші стратегічні горизонти…
Нові горизонти "реформування"
Наведемо лише чотири з передбачених горизонтів, які містять очікувану мету, всупереч чинним законодавчим, нормативним, морально-етичним та іншим нормам.
1. Встановити, що головним координатором і виконавцем реалізації Стратегії є Державне агентство лісових ресурсів.
Така норма, по суті, повертає до життя принцип державного управління лісами колишнього СРСР. Наділяючи при цьому Держлісагентство повноваженнями втручатися в господарську діяльність власників/постійних користувачів земель облікової категорії "Землі лісові", юридичних і фізичних осіб, йому не підконтрольних, починаючи з площі біоценозу 0,1 га.
2. Дотримуватися принципу традиційного для України комплексного ведення лісового господарства.
Цей принцип — данина державному управлінню лісами. Він зовсім не враховує зміни повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У ряді районів лісгоспи створені, так би мовити, як регіональний орган управління лісами, об'єднуючи кілька районів. В інших, через значну площу категорії "Землі лісогосподарського призначення", може бути два лісгоспи тощо. Це ускладнює контрольні функції для місцевих органів влади. До того ж затрудняє для місцевих жителів спілкування з лісгоспами та органами місцевої влади при вирішенні спірних питань.
3. Створення нової державної системи фінансово-економічного забезпечення ведення лісового господарства шляхом утворення Лісового фінансового фонду.
Уряд України цією постановою фактично скасовує давно встановлену Законом норму "Використання землі в Україні є платним. Об'єктом плати за землю є земельна ділянка" (ЗК,
ст. 206). Ідея Лісового фінансового фонду, очевидно, запозичена з польського лісового законодавства, але там немає слова "фінансовий". Закон про ліси Польщі від 28 вересня 1991 р. встановлює: "Державні ліси покривають свої видатки з власних доходів і господарюють за принципом фінансової самостійності" (ст. 50). Об'єктом оподаткування є площа лісових земель, перерахована в умовні гектари, з урахуванням корінних лісоутворюючих порід та класів бонітету земель за матеріалами лісовпорядження.
ст. 206). Ідея Лісового фінансового фонду, очевидно, запозичена з польського лісового законодавства, але там немає слова "фінансовий". Закон про ліси Польщі від 28 вересня 1991 р. встановлює: "Державні ліси покривають свої видатки з власних доходів і господарюють за принципом фінансової самостійності" (ст. 50). Об'єктом оподаткування є площа лісових земель, перерахована в умовні гектари, з урахуванням корінних лісоутворюючих порід та класів бонітету земель за матеріалами лісовпорядження.
4. Моніторинг і оцінку ефективності реалізації Стратегії щорічно проводить центральний орган виконавчої влади, який формує державну політику у сфері лісового господарства.
Наведене положення істотно обмежує права та повноваження державної влади і органів місцевого самоврядування, встановлені Конституцією, на користь принципу "державне управління лісами"…
Дотації замість ринкової економіки
Отже, одним зі шляхів реалізації "нових горизонтів" розвитку лісового господарства є увічнення принципу "традиційного для України комплексного ведення лісового господарства". Це не має нічого спільного з ринковою економікою. Саме через реформування лісового господарства та лісової промисловості з 60-х рр. минулого століття відбулося його переведення на системні дотації за рахунок коштів державного бюджету, поступове руйнування лісозаготівельного виробництва і лісової промисловості. Зрозуміло, що це не відповідає принципам ринкової економіки.
Об'єктом праці та земельних відносин у сучасному лісівництві й законодавстві є "земельні ділянки та права на них". При цьому суб'єктами земельних відносин є, зокрема, юридичні особи, тобто лісогосподарські підприємства (ЗК, ст. 2). Саме останні інтерпретуються як сфера "лісового і мисливського господарства". Хоча поняття "сфера" і "галузь" — не синоніми.
Розробники реферованої Стратегії, очевидно, не зовсім ладять із логікою. Адже розробка "програмного документа розвитку лісового господарства" логічно має починатися з опису його стану та визначення кінцевої мети. Для цього необхідно показати принципову схему, методику виміру за макропоказниками на основі конкретних еколого-економічних і фінансових даних про діяльність галузі. У тому числі в порівнянні з Концепцією її реформування та розвитку, прийнятою 18 квітня 2006 р. (Розпорядження КМУ № 208-р). Такого аналізу немає в публічному дискурсі.
Хотів би зазначити, що помилкові напрями реформування лісового господарства було закладено з самого початку проголошення Україною незалежності. На той час Міністерство лісового господарства, правонаступником якого є Держлісагентство, всіма силами й авторитетом скеровувало зусилля на збереження в суспільній свідомості й на виробництві принципу "Державне управління лісами". У батьків-реформаторів, очевидно, не спрацювали патріотичні почуття щодо визначення місця та ролі українського лісівництва й лісокористування у сфері суспільних відносин, з урахуванням впровадження особливостей ринкових принципів у галузі лісівництва.
Необхідно, щоб органи влади й читачі зрозуміли: "Державне управління лісами" призвело до того, що в одному й тому самому географічному регіоні проголошуються кілька об'єктів природно-заповідного фонду, до того ж надвеликі площею, що невиправдано. Їх організація, певна річ, встановлює обмеження на вилучення деревини, перешкоджає "використовувати землю таким чином, щоб отримувати від цього на сталій основі найбільшу користь".
Раціональне використання земельних ресурсів потрібне для вирощування лісу, його вилучення і виробництва лісових матеріалів, створення на цій основі додаткових робочих місць, насамперед для місцевого населення. Щоб не примушувати людей, особливо багатолісних регіонів, шукати роботу за межами рідної території.
Свого часу, коли я був причетним до розробки альтернативного проекту ЛК, я виступав і виступаю тепер за те, щоб кодекс мав галузеве призначення. Точніше, для лісогосподарських підприємств державного лісівництва. До речі, так було й до 1917 р. в губерніях нинішніх областей України. Лісовпорядна інструкція того часу призначалася конкретно для "дослідження казенних лісів відомства Головного управління землевпорядження та землеробства по лісовому департаменту" (1914 р.). Мої розрахунки потенційно очікуваної продуктивності лісових насаджень головних лісоутворюючих порід, з урахуванням типів лісорослинних умов та їхньої реальної повноти до віку рубки (0,7—0,8), для одного з державних підприємств (лісгоспів) показали можливість щорічно вилучати деревини, при "правильному веденні лісового господарства", від 114 до 130 тис. кубометрів на рік. Порівняймо з прийнятою і затвердженою розрахунковою лісосікою — 43,5 тис. кубометрів на рік. Виходить, що середньорічна норма щорічного вилучення деревини (тобто головної продукції державного лісівництва), розрахована за гранично формалізованими правилами і затверджена Мінприроди, зменшена у 2,5—3 рази, порівняно з розрахунками за лісівничими нормами і правилами. Така невідповідність потребує вивчення й розслідування, бо може слугувати джерелом тіньових схем у лісівництві й лісокористуванні, підживленням корупційних дій. Насамперед це важливо для контролю з боку керівних посадових осіб Держлісагентства і ДФС.
Висновки
1. Законодавчі норми, встановлені ЛК та іншими НПА, опинилися в глибокій неузгодженості з нормами землекористування ЄЕК/ФАО ООН, з очікуваннями держави і суспільства в період реформування національної економіки та переведення її на ринкові принципи.
2. Основоположні в лісівництві поняття "землекористування" і "лісокористування" у ЛК належним чином не ідентифіковані, хоча своїм змістом і за технологіями виробництва вони абсолютно різні.
3. Реформування в лісовому господарстві, що здійснюється понад чверть століття на основі так званого державного управління лісами, не привело до позитивних змін у використанні земель лісогосподарського призначення, а також у розвитку лісокористування та лісопромислового виробництва.
4. Органи державної влади й місцевого самоврядування все ще не повністю усвідомлюють свої повноваження і відповідальність за те, що саме вони виконують від імені українського народу права власника в частині землекористування, у тому числі є суб'єктами лісогосподарського виробництва на ідентифікаційній, замість знеособленої загальнодержавної, основі.
5. Деревина, що вилучається з лісових екосистем як головна продукція лісогосподарського виробництва, є товар і основне джерело валового доходу суб'єктів лісогосподарської діяльності (ЛГД), реалізується напівлегально за неринковими механізмами, без таксації лісу на корені та його продажу суб'єктам лісозаготівельного виробництва. Останнє породжує корупційні механізми і спотворює системи обліку плати лісогосподарськими підприємствами земельної ренти, формування та обґрунтування ринкових цін на лісові матеріали.
***
З урахуванням викладеного і беручи до уваги глибоку неузгодженість між нормами чинного ЛК та формуванням принципів ринкової економіки в галузі лісівництва і лісокористування, необхідно:
1. Внести зміни до ЛК в частині узгодження його з нормами землекористування ЄЕК/ФАО ООН, а також з урахуванням морально-етичних і технічних аспектів ставлення до нього влади.
2. Розділити законодавчо поняття "землекористування" — галузь аграрного виробництва і "лісокористування" — галузь промислового виробництва, надавши властивого їм значення та порядку функціонування на основі принципів їхньої фінансової самостійності.
3. Перевести проведення реформування в лісовому господарстві на шлях регіонального формування багатоукладної економіки.
4. Заснувати обов'язковий порядок щорічної звітності щодо лісівництва і лісокористування перед органами державної влади і органами місцевого самоврядування на рівні суб'єктів адміністративно-територіального поділу країни, незалежно від місця реєстрації і розміщення суб'єктів ЛГД і ЛПД, для інформування їх та громадськості про стан екологічної рівноваги в регіоні й фінансово-економічні результати використання земельних ресурсів.
5. Впровадити у практику діяльності суб'єктів ЛГД порядок вилучення з лісових екосистем лісу (деревини у стані росту) як головної продукції лісогосподарського виробництва на основі матеріально-грошової оцінки лісосічного фонду за Сортиментними таблицями для таксації лісу на корені, що застосовувалися до проголошення Україною незалежності. Ця технологія і порядок вирахування давно розроблені, і вони широко використовувалися на практиці.
АВТОР
Андрій Бобко
СТАТТІ АВТОРА
- Чи назрів закон про ринок деревини в УкраїніЗамість того щоб платити земельний податок, лісогосподарське виробництво у всіх областях країни вже чверть...
- Екологія в лісівництві: аспекти реформуванняЗамість формування в лісівництві багатоукладної економіки з метою раціонального використання, охорони...
- Лісовій справі терміново потрібне оздоровленняВ Україні конче потрібне термінове "оздоровлення" земельного і лісового законодавства. Тільки за цієї...
