Активне реформування державної служби чомусь зупинилося на півдорозі. У 2020 році було б логічним завершити цей процес.
© depositphotos/viperagp
Нова влада з ентузіазмом заходилася реформувати державні інституції.
Наразі важко збагнути, якими саме професійними підходами керуються при цьому "слуги народу". На перший погляд, видається, що оточення президента, будучи вихідцями з бізнес-середовища, є прихильниками застосування в державному управлінні відомої теорії нового публічного менеджменту. Ознаками цього є курс на приватизацію державних підприємств, запровадження контрактів для держслужбовців, намір віддати тюрми в управління бізнесу, а реєстрацію шлюбів — приватним нотаріусам. З іншого боку, низка ініціатив нової влади суперечать цій теорії: відмова від перевірки кваліфікації кандидатів на вищі посади державної служби, злиття кількох міністерств в одне, намір централізувати всі допоміжні функції центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) в одній юридичній особі.
Є три базові моделі державної служби. Перша — кар'єрна, коли вступ на державну службу означає отримання безстрокового статусу і гарантоване просування по службі протягом життя, як у Франції та Німеччині. Друга — посадова, коли відбувається строкове призначення на конкретну посаду без гарантованого просування, як у Британії та США. Третя — контрактна, або корпоративна, модель, уперше запроваджена в Новій Зеландії як модифікація посадової моделі на основі теорії нового публічного менеджменту.
Попри відмінності, всі три моделі об'єднує спільна основа — відбір державних службовців на підставі їхньої професійної компетентності. Всі три моделі втілюють сучасну професійнусистему державної служби — на противагу патронатній системі, за якої склад державних органів формує правляча політична сила, зі свого оточення та прихильників, переважно на засадах особистої довіри та лояльності, а не професіоналізму.
В Україні ні перший Закон "Про державну службу" 1993 року, ні другий 2011-го, ні третій 2015-го не втілювали послідовно жодної з цих трьох моделей, а відтак залишили без відповіді чимало ризиків для державного сектора. У вересні 2019 року, з ініціативи очільника держави, до Закону "Про державну службу" було внесено кількадесят змін, серед яких впадають в око норми про запровадження контракту для державних службовців. Можливо, влада нарешті визначилася і хоче запровадити корпоративну модель державної служби? Спробуємо розібратися.
Однією з цілей новозеландської корпоративної моделі було підвищити ефективність державної служби, прищепивши їй управлінські методи приватного сектора. Зміст реформи зводився до п'яти основних змін. Перша — запровадити для вищих управлінців міністерств службові контракти, споживачами послуг за якими є міністри, а укладання, моніторинг та оцінювання виконання їх здійснює незалежна комісія "від імені" міністрів. Друга — надати топслужбовцям більшу автономію в управлінні фінансовими та людськими ресурсами, зокрема право наймати державних службовців нижчих ланок за контрактом і самостійно визначати для них умови оплати праці. Третя — змістити акцент у фінансовій звітності з "освоєння" бюджетних коштів на створення за їх рахунок суспільного блага. Четверта — розщепити державні органи на основі розмежування функцій з формування та реалізації державної політики, фінансування та надання послуг, корпоратизувати надання державних послуг і запровадити загальний принцип контрактних стосунків щодо постачання будь-яких послуг державним коштом. П'ята — приватизувати майже всі державні підприємства.
Втім, не запровадження контрактів для держслужбовців саме собою стало запорукою підвищення ефективності державного управління в Новій Зеландії. Цьому сприяли інші супутні заходи: насамперед стратегічне планування та чітке визначення цілей державного сектора та його вищих управлінців; запровадження стандартів діяльності вищих управлінців; надання топменеджерам управлінської автономії; моніторинг та оцінювання досягнутих ними результатів органом, не залежним від міністрів; зміна філософії фінансового звітування в державному управлінні.
Запровадження лише службових контрактів, без цих комплементарних інструментів, призводить до надмірної "технократизації", коли вищі державні управлінці замість працювати на досягнення масштабних середньо- і довгострокових цілей державної політики і захищати суспільні інтереси, більше переймаються дрібними короткостроковими результатами. Ці проблеми виникають унаслідок фрагментації тіла державної служби та її вищого корпусу як єдиної інституції, а також браку горизонтальної міжвідомчої координації та злагодженої роботи державної служби на спільні "колективні цілі" уряду.
Повернімося ж знову до України: чи справді президентські зміни до Закону "Про державну службу" запроваджують корпоративну модель, і якщо так, то чи враховують вони можливості та обмеження цієї моделі? На жаль, відповідь на обидва питання — ні. Не стає питомою роль державної служби як інституту у професійному формуванні державної політики. Не вирішуються проблеми цілепокладання, стратегічного планування, горизонтальної координації та професійного розвитку вищого корпусу державної служби, який має бути основною рушійною силою державної політики. Керівники державної служби в державних органах залишаються скутими граничною штатною чисельністю та обмеженнями внутрішньої організаційної структури, жорстко регламентованими умовами оплати праці держслужбовців, надмірною деталізацією класифікації видатків держбюджету, рамками законодавства про публічні закупівлі при здійсненні поточних операційних витрат і відсутністю професійної підтримки в управлінні персоналом. Не вирішується проблема централізованого моніторингу та оцінювання діяльності вищого корпусу державної служби. Не змінюється філософія державної служби: вона й надалі "освоюватиме" публічні кошти замість створювати публічне благо з ефективним використанням для цього наявних ресурсів.
Найсвіжіший приклад останнього — те як прем'єр-міністр пояснив своє доручення від 17 грудня 2019 року державному казначейству зупинити реєстрацію та оплату фінансових зобов'язань розпорядників бюджетних коштів: "Кожного року державний апарат намагається перерозподілити кошти, зекономлені протягом року, на якісь дрібниці. Проєктуючи бюджет на наступний рік, держава дуже сильно помиляється, і потім у кінці року ці помилки потрібно виправляти в ручному режимі. Нічого надзвичайного не відбувається". За даними міністра фінансів, вартість цих помилок торік становила 21,7 млрд грн. Чи справді нічого надзвичайного? Першим від такого рішення прем'єр-міністра постраждає приватний бізнес, адже за поставлені за державними договорами товари і послуги підприємці оплати не отримають. Крім того, як виявляється, 21,7 млрд грн були просто помилково відібрані у платників податків і помилково закладені у видаткову частину бюджету без потреби на те, тобто величезні ресурси були виведені з економіки і заморожені на рік! При цьому в бюджеті наступного року на 201,73 млн грн скорочено видатки на закупівлю ліків для хворих на гемофілію, на 37,577 млн грн — для дітей, хворих на муковісцидоз. Такою є ціна неефективної державної служби. І вона — надзвичайно висока.
На жаль, президентська "реформа" у тому вигляді, в якому її ухвалила Верховна Рада, провокує ще більшу депрофесіоналізацію державної служби і перетворює державний апарат на придаток правлячої політичної сили — на слугу, що діє за принципом "чого бажаєте?". Тепер закон дає політикам можливість призначати і звільняти державних службовців на власний розсуд, не зважаючи на рівень їхньої професійної придатності. Така патронатність може мати для України фатальні наслідки.
Що робити? Якщо влада справді має тверді наміри запровадити корпоративну модель державної служби, але за браком професіоналізму після перших кроків цілісно не завершила розпочате, то тоді було б логічним у 2020 році здійснити такі дев'ять кроків.
1. Звільнити Кабмін і ЦОВВ від управління майном — державні підприємства приватизувати, управління підприємствами з часткою державної власності передати незалежним наглядовим радам.
2. Диджиталізувати державні послуги і передати їх надання органам місцевого самоврядування та приватним суб'єктам.
3. Звузити обсяг державної служби — обмежити її "інституційні кордони" системою органів виконавчої влади.
4. Обмежити діяльність державної служби формуванням державної політики, оцінюванням її можливого впливу та результатів реалізації.
5. Визначати у службових контрактах персональні завдання для державних секретарів міністерств та керівників інших ЦОВВ (вищого корпусу державної служби), строків та критеріїв виконання цих завдань — на основі програми діяльності Кабміну.
6. Запровадити механізми горизонтальної міжвідомчої координації і безперервного навчання вищого корпусу державної служби:
6.1. Запровадити інститут голови державної служби в особі державного секретаря Кабміну.
6.2. Наділити Секретаріат Кабміну повноваженнями щодо стратегічного планування та координації державної політики в межах компетенції Кабміну.
6.3. Утворити Школу вищого корпусу державної служби, підзвітну голові державної служби.
7. Управляти персоналом на державній службі як це розуміють у бізнесі:
7.1. Реформувати служби управління персоналом органів виконавчої влади та об'єднати їх у єдину горизонтальну функціональну мережу.
7.2. Диджиталізувати процеси управління персоналом на державній службі.
7.3. Утворити центр управління персоналом на державній службі з метою надання консультаційної, методичної та навчальної підтримки службам управління персоналом органів виконавчої влади, підзвітний голові державної служби.
8. Надати "управлінську автономію" керівникам державної служби в органах виконавчої влади щодо самостійного визначення штатної чисельності та умов оплати праці держслужбовців, оргструктури, спрощеного здійснення публічних закупівель для забезпечення поточної діяльності у межах затвердженого кошторису та службового контракту.
9. Утворити конституційний незалежний державний орган (за аналогією з Вищою кваліфікаційною комісією суддів та Вищою радою правосуддя) на постійній та професійній основі — для якісного відбору державних службовців вищого корпусу державної служби та адміністрування контрактів з ними, у т.ч. моніторингу та оцінювання результатів їхньої службової діяльності.
У рамках запровадження корпоративної моделі державної служби таким чином можна хоча б мінімізувати очевидні негативні наслідки вже ухвалених новою владою рішень. Залишати ситуацію без змін, а державну службу без ефективних важелів та запобіжників — безвідповідально.
© depositphotos/viperagpНова влада з ентузіазмом заходилася реформувати державні інституції.
Наразі важко збагнути, якими саме професійними підходами керуються при цьому "слуги народу". На перший погляд, видається, що оточення президента, будучи вихідцями з бізнес-середовища, є прихильниками застосування в державному управлінні відомої теорії нового публічного менеджменту. Ознаками цього є курс на приватизацію державних підприємств, запровадження контрактів для держслужбовців, намір віддати тюрми в управління бізнесу, а реєстрацію шлюбів — приватним нотаріусам. З іншого боку, низка ініціатив нової влади суперечать цій теорії: відмова від перевірки кваліфікації кандидатів на вищі посади державної служби, злиття кількох міністерств в одне, намір централізувати всі допоміжні функції центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) в одній юридичній особі.
Є три базові моделі державної служби. Перша — кар'єрна, коли вступ на державну службу означає отримання безстрокового статусу і гарантоване просування по службі протягом життя, як у Франції та Німеччині. Друга — посадова, коли відбувається строкове призначення на конкретну посаду без гарантованого просування, як у Британії та США. Третя — контрактна, або корпоративна, модель, уперше запроваджена в Новій Зеландії як модифікація посадової моделі на основі теорії нового публічного менеджменту.
Попри відмінності, всі три моделі об'єднує спільна основа — відбір державних службовців на підставі їхньої професійної компетентності. Всі три моделі втілюють сучасну професійнусистему державної служби — на противагу патронатній системі, за якої склад державних органів формує правляча політична сила, зі свого оточення та прихильників, переважно на засадах особистої довіри та лояльності, а не професіоналізму.
В Україні ні перший Закон "Про державну службу" 1993 року, ні другий 2011-го, ні третій 2015-го не втілювали послідовно жодної з цих трьох моделей, а відтак залишили без відповіді чимало ризиків для державного сектора. У вересні 2019 року, з ініціативи очільника держави, до Закону "Про державну службу" було внесено кількадесят змін, серед яких впадають в око норми про запровадження контракту для державних службовців. Можливо, влада нарешті визначилася і хоче запровадити корпоративну модель державної служби? Спробуємо розібратися.
Однією з цілей новозеландської корпоративної моделі було підвищити ефективність державної служби, прищепивши їй управлінські методи приватного сектора. Зміст реформи зводився до п'яти основних змін. Перша — запровадити для вищих управлінців міністерств службові контракти, споживачами послуг за якими є міністри, а укладання, моніторинг та оцінювання виконання їх здійснює незалежна комісія "від імені" міністрів. Друга — надати топслужбовцям більшу автономію в управлінні фінансовими та людськими ресурсами, зокрема право наймати державних службовців нижчих ланок за контрактом і самостійно визначати для них умови оплати праці. Третя — змістити акцент у фінансовій звітності з "освоєння" бюджетних коштів на створення за їх рахунок суспільного блага. Четверта — розщепити державні органи на основі розмежування функцій з формування та реалізації державної політики, фінансування та надання послуг, корпоратизувати надання державних послуг і запровадити загальний принцип контрактних стосунків щодо постачання будь-яких послуг державним коштом. П'ята — приватизувати майже всі державні підприємства.
Втім, не запровадження контрактів для держслужбовців саме собою стало запорукою підвищення ефективності державного управління в Новій Зеландії. Цьому сприяли інші супутні заходи: насамперед стратегічне планування та чітке визначення цілей державного сектора та його вищих управлінців; запровадження стандартів діяльності вищих управлінців; надання топменеджерам управлінської автономії; моніторинг та оцінювання досягнутих ними результатів органом, не залежним від міністрів; зміна філософії фінансового звітування в державному управлінні.
Запровадження лише службових контрактів, без цих комплементарних інструментів, призводить до надмірної "технократизації", коли вищі державні управлінці замість працювати на досягнення масштабних середньо- і довгострокових цілей державної політики і захищати суспільні інтереси, більше переймаються дрібними короткостроковими результатами. Ці проблеми виникають унаслідок фрагментації тіла державної служби та її вищого корпусу як єдиної інституції, а також браку горизонтальної міжвідомчої координації та злагодженої роботи державної служби на спільні "колективні цілі" уряду.
Повернімося ж знову до України: чи справді президентські зміни до Закону "Про державну службу" запроваджують корпоративну модель, і якщо так, то чи враховують вони можливості та обмеження цієї моделі? На жаль, відповідь на обидва питання — ні. Не стає питомою роль державної служби як інституту у професійному формуванні державної політики. Не вирішуються проблеми цілепокладання, стратегічного планування, горизонтальної координації та професійного розвитку вищого корпусу державної служби, який має бути основною рушійною силою державної політики. Керівники державної служби в державних органах залишаються скутими граничною штатною чисельністю та обмеженнями внутрішньої організаційної структури, жорстко регламентованими умовами оплати праці держслужбовців, надмірною деталізацією класифікації видатків держбюджету, рамками законодавства про публічні закупівлі при здійсненні поточних операційних витрат і відсутністю професійної підтримки в управлінні персоналом. Не вирішується проблема централізованого моніторингу та оцінювання діяльності вищого корпусу державної служби. Не змінюється філософія державної служби: вона й надалі "освоюватиме" публічні кошти замість створювати публічне благо з ефективним використанням для цього наявних ресурсів.
Найсвіжіший приклад останнього — те як прем'єр-міністр пояснив своє доручення від 17 грудня 2019 року державному казначейству зупинити реєстрацію та оплату фінансових зобов'язань розпорядників бюджетних коштів: "Кожного року державний апарат намагається перерозподілити кошти, зекономлені протягом року, на якісь дрібниці. Проєктуючи бюджет на наступний рік, держава дуже сильно помиляється, і потім у кінці року ці помилки потрібно виправляти в ручному режимі. Нічого надзвичайного не відбувається". За даними міністра фінансів, вартість цих помилок торік становила 21,7 млрд грн. Чи справді нічого надзвичайного? Першим від такого рішення прем'єр-міністра постраждає приватний бізнес, адже за поставлені за державними договорами товари і послуги підприємці оплати не отримають. Крім того, як виявляється, 21,7 млрд грн були просто помилково відібрані у платників податків і помилково закладені у видаткову частину бюджету без потреби на те, тобто величезні ресурси були виведені з економіки і заморожені на рік! При цьому в бюджеті наступного року на 201,73 млн грн скорочено видатки на закупівлю ліків для хворих на гемофілію, на 37,577 млн грн — для дітей, хворих на муковісцидоз. Такою є ціна неефективної державної служби. І вона — надзвичайно висока.
На жаль, президентська "реформа" у тому вигляді, в якому її ухвалила Верховна Рада, провокує ще більшу депрофесіоналізацію державної служби і перетворює державний апарат на придаток правлячої політичної сили — на слугу, що діє за принципом "чого бажаєте?". Тепер закон дає політикам можливість призначати і звільняти державних службовців на власний розсуд, не зважаючи на рівень їхньої професійної придатності. Така патронатність може мати для України фатальні наслідки.
Що робити? Якщо влада справді має тверді наміри запровадити корпоративну модель державної служби, але за браком професіоналізму після перших кроків цілісно не завершила розпочате, то тоді було б логічним у 2020 році здійснити такі дев'ять кроків.
1. Звільнити Кабмін і ЦОВВ від управління майном — державні підприємства приватизувати, управління підприємствами з часткою державної власності передати незалежним наглядовим радам.
2. Диджиталізувати державні послуги і передати їх надання органам місцевого самоврядування та приватним суб'єктам.
3. Звузити обсяг державної служби — обмежити її "інституційні кордони" системою органів виконавчої влади.
4. Обмежити діяльність державної служби формуванням державної політики, оцінюванням її можливого впливу та результатів реалізації.
5. Визначати у службових контрактах персональні завдання для державних секретарів міністерств та керівників інших ЦОВВ (вищого корпусу державної служби), строків та критеріїв виконання цих завдань — на основі програми діяльності Кабміну.
6. Запровадити механізми горизонтальної міжвідомчої координації і безперервного навчання вищого корпусу державної служби:
6.1. Запровадити інститут голови державної служби в особі державного секретаря Кабміну.
6.2. Наділити Секретаріат Кабміну повноваженнями щодо стратегічного планування та координації державної політики в межах компетенції Кабміну.
6.3. Утворити Школу вищого корпусу державної служби, підзвітну голові державної служби.
7. Управляти персоналом на державній службі як це розуміють у бізнесі:
7.1. Реформувати служби управління персоналом органів виконавчої влади та об'єднати їх у єдину горизонтальну функціональну мережу.
7.2. Диджиталізувати процеси управління персоналом на державній службі.
7.3. Утворити центр управління персоналом на державній службі з метою надання консультаційної, методичної та навчальної підтримки службам управління персоналом органів виконавчої влади, підзвітний голові державної служби.
8. Надати "управлінську автономію" керівникам державної служби в органах виконавчої влади щодо самостійного визначення штатної чисельності та умов оплати праці держслужбовців, оргструктури, спрощеного здійснення публічних закупівель для забезпечення поточної діяльності у межах затвердженого кошторису та службового контракту.
9. Утворити конституційний незалежний державний орган (за аналогією з Вищою кваліфікаційною комісією суддів та Вищою радою правосуддя) на постійній та професійній основі — для якісного відбору державних службовців вищого корпусу державної служби та адміністрування контрактів з ними, у т.ч. моніторингу та оцінювання результатів їхньої службової діяльності.
У рамках запровадження корпоративної моделі державної служби таким чином можна хоча б мінімізувати очевидні негативні наслідки вже ухвалених новою владою рішень. Залишати ситуацію без змін, а державну службу без ефективних важелів та запобіжників — безвідповідально.
