Доклад Заместителя Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации - руководителя Федерального агентства лесного хозяйства Ивана Валентика на III-м заседании Оргкомитета по проведению в России Года экологии
25 апреля 2017 года
Уважаемый Сергей Борисович, уважаемые коллеги.
Буквально с самого начала действия нового Лесного кодекса, вступившего в силу с 2007 года, профессиональное сообщество подвергло его резкой критике, и за последние 10 лет основной лесной закон подвергался переработке уже около 40 раз.
Системному анализу лесное законодательство подверглось в рамках подготовки заседания Президиума Госсовета в Улан-Удэ, состоявшегося в апреле 2013 года. По его итогам Президентом был дан перечень поручений о подготовке концептуальных изменений, реализация которого завершена Правительством в этом году. И, безусловно, Лесной кодекс 2007 года и 2017 года - это принципиально разные документы.
Сегодня практически по каждому отраслевому направлению существует системное и достаточное регулирование. Например, для арендаторов созданы необходимые условия стабильной работы - реализованы механизмы пролонгации договоров аренды, внесения в них изменений, для малого бизнеса создан механизм доступа к лесным ресурсам по договору купли-продажи, государственным учреждениям в 2014 году возвращена возможность выполнять в лесу весь комплекс лесохозяйственных работ. Внедрена и развивается система учета сделок с древесиной, приняты системные решения по повышению прозрачности процедур назначения санитарных рубок, восстанавливается централизованная система авиационной охраны лесов.
Однако, положа руку на сердце, следует признать, что у всех этих значимых решений пока еще нет надежной цементирующей основы. И такой основой в лесном хозяйстве должны стать эффективно работающие экономические механизмы. Они должны стать каркасом всего лесного хозяйства - работающего не себе в убыток, а на прибыль государства.
В январе этого года Президент России поручил Правительству (173-Пр от 31/01/2017), принять меры, направленные на повышение экономической эффективности лесопромышленного комплекса. Считаю, что имеются все предпосылки для успешной реализации данного поручения.
Если обратиться к истории, то далеко не всегда лесное хозяйство было убыточным и требовало от государства дотаций и субвенций. В 1913 году доходы Лесного департамента составляли 96,4 млн. рублей, а расходы 34,5 млн. рублей. При этом, заготовка составляла около 100 млн. кбм.
Треть расходов лесного ведомства составляли земские и общинные налоги - 10 млн рублей. Содержание лесной администрации и лесной стражи составляло - 13 млн рублей. Операционные расходы составляли около 9 млн. рублей. На заготовку леса, укрепление песков и оврагов расходовалось примерно 1 млн. рублей. И эта система сохранялась до 1930 года. В 1930 году в СССР было заготовлено 185 млн. кбм. Доход от лесозаготовок составил 181 млн. руб. Затраты на лесное хозяйство составляли 85 млн. рублей. Важно, что вся заготовленная древесина продавалась на лесных аукционах.
В прошлом году были заготовлены рекордные за последние 20 лет объемы древесины - 214 миллионов кубометров, что на 8 миллионов больше, чем в 2015 году. Но, к сожалению, такой рост объемов не привел к существенному увеличению доходной части бюджетов.
Сегодня средняя федеральная ставка платы за 1 кубометр древесины составляет 36 рублей, при этом основным инструментом предоставления прав на лесные участки являются аукционы. И на аукционах, по крайней мере так это, видимо, задумывалось, цена в результате конкуренции за ресурсы должна существенно расти, и превышение начальной ставки в результате торгов должно существенно наполнять доходную часть региональных бюджетов. Однако, по факту, в среднем по стране средняя ставка платы не достигает и 60 рублей. При этом в более чем половине случаев в торгах принимает участие единственный участник, с которым и заключается договор по минимальной цене.
В результате, лесные богатства страны передаются в пользование по минимальным ценам, а государство (и прежде всего, региональные бюджеты) несет значительные финансовые потери.
Фактически сегодня многие наиболее экономически доступные лесные участки находятся в пользовании у перекупщиков, которые занимаются элементарной перепродажей леса на корню. Такая практика распространена во всех основных лесных регионах страны. Сегодня средняя цена продажи древесины «на корню» такими «псевдо-арендаторами» составляет около 500 рублей за 1 кубометр. Простой арифметический подсчет показывает, что в результате консолидированный бюджет ежегодно недополучает около 90 миллиардов рублей.
Безусловно есть ряд хороших примеров, когда лесные участки находятся в руках добросовестных пользователей и грамотных промышленников, которые вкладываются в улучшение арендуемых лесов и даже строят собственные современные лесные питомники. Но пока по всей территории России их построили всего два. И эта цифра говорит сама за себя. К сожалению, большинство из них, не имея мощностей по заготовке, заполучив ресурс по минимальной цене и благодаря близости к региональным органам власти, занимаются продажей леса на корню в третьи руки и не собираются развивать глубокую переработку древесины.
Потери несет и малый бизнес, который вынужден перекупать у таких псевдоарендаторов лес по цене в разы выше, той, что они заплатили государству. Принятый в 2016 году 206-й федеральный закон, о котором я уже упоминал, обеспечил доступ малого и среднего бизнеса к лесным ресурсам на краткосрочной основе. В субъектах прошли лесные аукционы, львиная доля доходов от которых должна поступать в региональные бюджеты, а потом возвращаться на развитие лесного хозяйства. В 2016 года эта сумма составила 1,3 миллиарда рублей из 1,6 миллиарда рублей общего дохода по таким договорам. Казалось бы, можно похвалить регионы за организацию аукционов для малого и среднего бизнеса. Но, зачастую, в крупных лесопромышленных регионах, такие аукционы по купле-продаже для малого и среднего бизнеса также проводятся с одним участником. А доходы от них «придерживаются» и не возвращаются в лесное хозяйство.
Считаю, что потенциал отрасли скрыт в создании и обеспечении процедур предоставления прав на использование лесных ресурсов через торги. Наша работа заключается в повышении качества этих процедур, создании реальной конкуренции за доступ к лесным ресурсам.
Яркий пример последнего времени - Кировская область. С недавних пор, после смены всей управленческой команды, цена за кубометр леса на торгах выросла в разы. Торги проводятся в электронном виде, это та практика, которую субъекты должны внедрять повсеместно. Все информация о лесных ресурсах в Кировской области выложена на сайте, схемы участков доступны, каждый инвестор может получить эту информацию. Отсюда и повышение уровня конкуренции. И такая практика должна быть реализована везде.
Считаю, что посредством проведения прозрачных торгов, субъекты смогут получить доход, достаточный для нормативного финансирования лесного хозяйства. Для этого необходимо принять ряд концептуальных решений. Во-первых, в полной мере распространить все процедуры 44-го федерального закона на все лесные торги. Все торги должны проводится в электронном виде и исключительно на федеральных электронных площадках.
Во-вторых, необходимо отказаться от заключения договора с единственным участником аукциона. Тем более, что лесное законодательство - уникальное, которое это позволяет. Законодательство о торгах в отдельных случаях позволяет заключать договор с единственным участником, но только по согласованию с ФАС. И это право, а не обязанность органа власти. В-третьих, принципиально важно дать возможность добросовестному и крепкому бизнесу инициировать проведение торгов. Первая «ласточка» - это законопроект о лесных конкурсах, принятый в первом чтении Государственной Думой, где в первоочередном порядке реализован так называемый «заявительный принцип» в интересах предприятий по глубокой переработке древесины.
Принципиально важно внести в лесное законодательство требования о размещении информации о всех доступных для вовлечения в оборот лесных участках на официальных сайтах региональных администраций. Это искоренит практику «придерживания» участков для планируемых проектов, так называемого резервирования, когда лесные участки фактически выводятся из оборота на годы в ожидании принятия инвестиционных решений.
И самое главное, ставки платы должны быть увязан с рыночными ценами на лесоматериалы. Это мировая практика. Средняя доля попенной платы в структуре себестоимости составляет примерно 30-40% (то есть, 600-800 рублей, 30% - лесосечные работы, 30% - перевозка и складирование). Поэтому ставки арендной платы, которые сегодня не имеют никакого экономического обоснования и основаны на таксах, применявшихся в плановой экономике СССР в 60-е-70-е годы, должны быть существенно откорректированы. В рамках исполнения указанного поручения Президента мы приступили к этой работе. Прошу поддержать данный подход.
Еще один проблемный блок - это ситуация с ведением лесного хозяйства на территориях лесов, не переданных в аренду. Ведение хозяйства на этих территориях возложено на лесничества. При этом, возможности для эффективного ведения хозяйства в казенных лесах существенно ограничены. Работая в пределах лимитов доведенного госзадания они лишены права заниматься заготовкой спелых и перестойных лесов. Эта модель крайне неэффективна, например, это элементарно бесхозяйно не заготавливать перестойный лес, позволяя ему погибать и ухудшать экологическое состояние территорий. В результате - лесничества экономически подавлены. Зарплаты там одни из самых низких, оборудование устаревшие.
В 2016 году государственными учреждениями лесного хозяйства субъектов заготовлено около 14 млн. кубометров древесины. Учитывая, что заготовка ведется в погибших и поврежденных насаждениях, получаемая древесина как правило низкотоварная и не приносит существенного дохода. Но даже продажа такой древесины позволила лесничествам начать зарабатывать - в 2016 году они заработали 5,7 млрд. рублей.
Если дать лесничествам и госучреждениям возможность вести полноценное хозяйство на лесных землях, не переданных в аренду, то это позволило бы по экспертным оценкам можно вовлекать ежегодно в оборот дополнительно по 10 млн. кубометров древесины. Это снизит нагрузку на бюджетную систему, позволит создать достойные условия для работы в лесной отрасли.
При определенной поддержке, лесхозы смогут увеличить объемы лесозаготовок до 50 млн. кбм древесины в год. Здесь принципиально, чтобы вся заготовленная древесина реализовывались на организованных биржевых торгах. Вопрос о продаже древесины государственными учреждениями на товарных биржах также содержится в перечне поручений Президента от 31 января 17 года. Считаю, что исполнение этого поручения должно быть увязано с наделением госучреждений лесхозов правом заготовки ликвидной древесины, что позволит сформировать полноценный биржевой механизм.
Поэтому, прошу Вас, Сергей Борисович, поддержать наше предложение о предоставление лесхозам возможности заготавливать древесину не только при санитарно-оздоровительных мероприятиях, но и на лесных участках, не востребованных бизнесом. Данное положение включено Минприроды России в законопроект о компенсационном лесовосстановлении, который в настоящее время проходит межведомственное согласование.
Вчера на заседании Президиума законодателей в Санкт-Петербурге с участием главы государства, на которым вы, Сергей Борисович, присутствовали обсуждался вопрос о неэффективности распределения полномочий и их недостаточном финансировании. В этой связи считаю, что если предложенные выше экономические механизмы заработают, то следующим этапом может стать закрепление за регионами лесных полномочий в качестве собственных при одновременном создании эффективной системы надзора на федеральном уровне. Это позволит решить еще одну системную проблему распределения полномочий в сфере лесных отношений - ведь сегодня и полномочия по управлению лесами и по осуществлению федерального лесного надзора закреплены за регионами. Сегодняшние реалии иные - все чаще находят поддержку предложения об изъятии полномочий у наименее эффективных регионов, особенно тех, кто не справляется с лесными пожарами.
При реализации этого подхода важно обойтись без крена в сторону изъятия древесины по отношению к воспроизводству лесов. Сегодня Минприроды России активно внедряет интенсивную модель ведения лесного хозяйства. Эта модель позволит более эффективно хозяйствовать на территориях, находящихся в радиусе экономической доступности перерабатывающих центров. При внедрении этого подхода потребуется внедрить принципиальное иные подходы к лесовосстановлению, обеспечив воспроизводство лесов сеянцами с закрытой корневой системой, выращенными в современных питомниках из улучшенных семян. Поэтому бизнес, рассчитывающий на обновленные нормативы ведения лесного хозяйства, уже сегодня должен начать инвестировать в строительство современных лесных питомников. Без них полноценный переход на интенсивную модель ведения лесного хозяйства будет невозможен.
В этой связи, предлагаю увязать возможность использования бизнесом новых нормативов с завершением строительства современных питомников для гарантированного обеспечения лесовосстановления.
В России ежегодно сплошные рубки, только для заготовки древесины, проводятся на площади около 1 миллиона гектар. Эта цифра будет расти вместе с ростом дорожного строительства, недропользования, с масштабами изъятия лесных площадей. В том числе и потому, что сегодня это, в целом, ничего не стоит.
В этом году впервые за последние годы мы планируем обеспечить баланс выбытия и воспроизводства лесов при сплошных рубках. Леса будут восстановлены на площади более чем 945 тысяч гектаров, столько было пройдено сплошными рубками в 2015 году. В этом и в последующие годы мы должны четко придерживаться очень важной формулы - «за 1 гектар вырубок - 1 гектар лесовосстановления». Причем не только за счет тех, кто заготавливает древесину, но и тех, кто вырубает лес, в основном для использования земель. По поручению Правительства нами разработан уже упоминавшийся законопроект, в котором определен порядок создания «компенсационных» лесов на площадях, равных вырубленным. Предусмотрена и денежная компенсация на восстановление лесов для тех, кто не может выполнить этот объем работ. Если законопроект будет принят, исчезнет термин «безвозвратное выбытие лесных земель».
Одновременно с достижением баланса выбытия и восстановления лесов, нужно решать проблему качества воспроизводства. По данным государственной инвентаризации лесов, от 20 до 40% работ по лесовосстановлению признаются некачественными. Предлагаю на законодательном уровне установить квалификационные требования к лицам и фирмам, которые осуществляют эту работу. Считаю, что такой закон станет гарантией формирования рынка услуг в области воспроизводства и гарантией качества лесовосстановительных работ. И, завершая, в Год экологии хотел бы напомнить, что в стране сформировался устойчивый запрос гражданского общества на предоставление объективной информации о качестве окружающей среды. Чтобы его удовлетворить, вся экологическая деятельность, вся экономика от природы должна работать, существовать по понятным и прозрачным всем принципам. По -другому - не получится.
Люди хотят знать, что они едят, каким воздухом дышат, какую воду пьют. И чтобы это знать - нужно понимать что происходит в лесной экономике, это также один из аспектов той прозрачной лесной экономики, которую мы должны создать в России.
Спасибо за внимание.
0 коммент.:
Дописати коментар