1. Згідно чинного законодавства лісове і мисливське господарство віднесено до сфери агропромислового виробництва. Формування і реалізація державної політики, а також визначення пріоритетів, стратегії і прогнозів його розвитку є завданням Міністерства аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики).
У сфері формування політики, стратегії та програм, що визначають розвиток і реформування лісового господарства, Державне лісове агентство України (Держлісагентство) уповноважено на: «внесення на Розгляд Міністра аграрної політики та продовольства пропозіцій відносно забезпечення формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства», а також «Пропозиції стосовно загальнодержавних и регіональніх (місцевіх) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів, розвитку мисливського господарства».
У зв'язку з викладеним, самостійна підготовка і оприлюднення Держлісагентством проекту Стратегії виглядає, як порушення повноважень, що викликає питання, пов'язані з правовим статусом обговорюваного документа. Крім того, ситуація в якій Держлісагентство саме розробляє Стратегію, саме її реалізує, саме здійснює моніторинг та оцінку ефективності її виконання прямо суперечить принципам, на основі яких здійснюється процес формування влади в Україні.
2. Підготовлений проект розпорядження Кабміну зупиняє дію «Концепції реформування та розвитку лісового господарства» (Концепція) / розпорядження №2008-р від 18 квітня 2006 року), що дає підстави вважати, що Стратегія замінює даний документ. Однак ні в пояснювальній записці, ні в самій Стратегії, немає ніяких відомостей про реалізацію Концепції, причини її скасування, відмінності від Стратегії. Це ускладнює розуміння наступності розвитку і пропонованих нововведень.
3. У тексті документа вказується, що:
- Стратегія «Розроблено з урахуванням потреби у здійсненні єдиної державної Лісової політики», що дає підставу вважати, що документ замінює лісову політику;
- Частина послуг лісу «досі залішається поза уваги во время формирование и Впровадження Лісової політики країни», що вказує на те, що лісова політика в країні формується і реалізується, але потребує вдосконалення;
- Стратегія спрямована на «забезпечення возможности формирование ефектівної Лісової політики», що вказує на те, що лісової політики в країні немає і, більш того, поза реалізації положень Стратегії її формування неможливо;
- Стратегія вимагає «розробки цільового програмного документу розвитку лісового господарства на період до 2022 року», відводячи на цю роботу 6 місяців;
- «Інструментом реалізації Стратегії є План заходів щодо реалізації Стратегії.»
У зв'язку з суперечливими і навіть взаємовиключними положеннями Стратегії, вкрай важко зрозуміти місце і значимість цього документа в загальній системі державного управління лісами.
4. У преамбулі до стратегії, розміщеної Держлісагентства, вказується, що «Проект розроблення фахівцямі Лісової Галузі, науковців, експертами, Із залучених представителей Громадської ради на основе проекту Голови Державного агентства лісовіх ресурсов Христини Юшкевич». Насправді між документами є принципові відмінності.
5. Розділ «Загальні положення» являє собою набір загальних фраз, які не дають уявлення про причини скасування діючої концепції і розробки Стратегії. Деякі фрази суперечать подальшого змісту документа. Наприклад: наведене на першій сторінці обіцянку орієнтуватися на цілі децентралізації влади, погано корелює з пропонованими інституційними перетвореннями, які зводились до централізації управління лісами і ведення лісового господарств, а прихильність до розвитку приватно-державного партнерства явно не узгоджується з принциповим відмовою від оренди.
6. Зміст розділу «Сучасний стан лісового та мисливського господарства» сприймається як мікс абзаців, запозичених з різних джерел і не пов'язаних загальним змістом. Він не містить даних, що дозволяють оцінити динаміку галузі та виявити її проблеми. Деякі цифри і твердження є помилковими: наприклад, Ліси Панствови не є компанією, а кількість не переданих у користування лісових земель в Україні майже в два рази більше, ніж вказано (1.5 млн.га). Порівняння загальних показників лісів різних країн, також як і опис моделей управління, в даному розділі виглядає недоречно і нічого не додає до розуміння стану і розвитку лісового господарства України. Абзац з перерахуванням спектра екосистемних послуг, які ліси надають громадянам, сприймається як машинний переклад і вимагає редакції.
7. 17 ключових проблем, наведених в однойменному розділі, ніяк не пов'язані з розділом про стан лісів. Багато проблем відносяться до категорії вічних і погано вимірюваних. Деякі відірвані від цілей і кроків реалізації стратегії. Навряд чи варто озвучувати проблему (наприклад, «недосконалості розподілу лісів за їх функціональнім призначення»), якщо в подальшому ніяких дій щодо її вирішення не пропонується. Впадає в очі вузьковідомчий підхід до визначення ключових проблем, що не враховує інтереси екології та деревообробки. Самі проблеми погано продумані і структуровані.
8. Стратегічні цілі стратегії мало пов'язані з ключовими проблемами і являють собою набір загальних фраз про «удосконалення», «Збільшення», «Посилення» і «покращення». Практично всі цілі не мають часової прив'язки і не супроводжуються якими-небудь критеріями, що дозволяють здійснювати моніторинг їх досягнення. Багато з них відносяться до категорії «вічних» і навряд чи доречні в стратегії розрахованої на 5-річний відрізок часу.
9. Принципи, покладені в основу стратегії викликають подив. Дивно виглядає неприйняття авторами оренди лісів, яка фактично діє, в формі тимчасового користування лісами і угіддями. Збираючись збільшувати приватне присутність в лісовому господарстві треба замислюватися про впровадження продажу деревини на пні та розвитку орендних відносин, а не зводити в принцип різного роду обмеження і заборони.
Не зрозуміло, яку комплексну модель автори концепції вважають принципово важливою? В Україні комплексна модель давно зруйнована. Законотворча функція перейшла в Мінагрополітики, де виконується вкрай погано, але автори Стратегії на це не звертають уваги. Функція «держконтролю» залишилася тільки у державної лісової охорони, причому від неї Стратегія передбачає позбутися. Постійні користувачі «де юре» отримали право власності на деревину і доходи від її реалізації. Користуючись цим правом, вони самостійно виконують «виробничу функцію» і не зобов'язані озиратися на Держлісагентство і ОУЛМГ, яке управляє тільки «своїми» підприємствами, причому виключно за допомогою кадрових і корупційних важелів. Слід пам'ятати, що в Україні, близько 900 постійних користувачів лісом, більшість з яких не підпорядковані Держлісагентству та 1.5 млн.га лісів, що не переданих у користування. Автори Стратегії про це явно забувають, в зв'язку з чим їх принципова прихильність комплексної моделі викликає подив.
Один із принципів Стратегії говорить: «Кінцевім етапом ведення лісового господарства є заготівля деревини з реалізацією заготовленої продукції». Характерно що, зводячи це положення в ранг принципу, автори тут же додають пропозицію, що дозволяє його не дотримуватися.
Фрази про те, що ліси є важливим фактором розвитку сільських територій, а наука і доступ до інформації прискорюють прогрес, навряд чи можна вважати принципами: це скоріше афоризми, причому тієї ж свіжості, що і незабутній постулат про те, що «Волга впадає в Каспійське море ».
10. Центральний розділ Стратегії «Пріорітетні напрями Досягнення стратегічніх цілей» викладено на 3.5 сторінках і містить погано структурований і місцями невиразно викладений перелік планованих заходів, більшість з яких є традиційними. Звертає увагу дуже поверхнева проробка розділу щодо вдосконалення законодавства і абсолютне переважання загальних фраз, які не дають розуміння того, що і в якій послідовності буде виконуватися.
Багато повторів. Ось як, наприклад, описуються заходи з регулювання ринку:
- «розробка нормативно-правових актів щодо ринку деревини та правил торгівлі деревиною»;
- «забезпечення реалізації деревини на прозорих конкурентних засадах з доступом до відкритих реєстрів на всі дозвільні документи»
- «удосконалення системи продажу необробленої деревини з урахуванням пріоритетного забезпечення сировиною вітчизняного виробника»
Всі наведені фрази мало чого додають один до одного і не дають зрозуміти, як будуть вирішуватися реальні проблеми ринку, зокрема пов'язані з відсутністю балансу між попитом і пропозицією деревини; зростанням частки тіньового лісопиляння; пересортицею; відсутністю чесної конкуренції; забороною експорту і т.д. Як буде здійснюватися задеклароване «державне стимулювання розвитку бізнесу в деревообробці»?
Впадає в око відсутність послідовності в позиції авторів Стратегії. Вони самі пишуть про наявність лісів, що не переданих у користування (1), про дублювання та неефективності реалізації функцій управління (2), про відсутність механізму управління комунальними лісами (3) і т.п, але не пропонують будь-яких заходів щодо вирішення названих проблем.
Головними ідеями стратегії є інституційна реформа (1) і бюджетне фінансування галузі (2). Обидві вони не продумані і викладені вкрай поверхово.
За загальними фразами, що описують інституційну реформу, втрачається суть передбачуваних перетворень ... Які «уточнення и розмежування»? Яке «об'єднання центральним органом віконавчої власти ... державних лісогосподарськіх підприємств на обласному Рівні»? Яке «Реформування територіальних ОРГАНІВ Держлісагентства Шляхом перегляду функцій»?
Тільки з презентації К. В. Юшкевич можна здогадатися, що мова йде про ліквідацію ОУЛМГ, як самостійних юридичних осіб та перетворення їх в територіальні філії Держлісагентства (1), про об'єднання підприємств на рівні області шляхом злиття (2) і виведення Держлісагентства з підпорядкування Мінагрополітики (3). Залишається загадкою, яке відношення ці плани мають до децентралізації, комплексної моделі та збільшення зайнятості.
Не менш загадкові пропозиції щодо фінансування. Фактично автори пропонують відновити повноцінне бюджетне фінансування галузі та додатково створити два окремих фонду: державний фонд розвитку лісового господарства та «мисливський фонд». Тільки з презентації Х. В. Юшкевич можна зрозуміти те, що фонд розвитку лісового господарства наповнюватиметься за рахунок відрахування від доходів підприємств, перерозподілу рентної плати та податку на прибуток. Очевидно, що це вимагає внесення змін до Податкового та Бюджетного Кодекси, а також розробки цілого ряду інших документів. Про це Стратегія не згадує, що знецінює висловлені пропозиції і змушує сприймати їх як погано продумані і мало реальні.
В цілому після прочитання документа залишається враження, що у його авторів поки немає чіткого розуміння стратегії реформ.
Документ буде безумовно змінений з урахуванням зауважень фахівців Мінагрополітики, Мінприроди та Мінфіну. Після цього має сенс провести його повторне фахове обговорення.
Консультант проекту технічної допомоги
«Сприяння реформі лісового сектора в Україні» М. Попков
09.09.2017
11/09/2017
https://www.lisportal.org.ua/project-post/83446/
0 коммент.:
Дописати коментар