Реформування лісової галузі більшою мірою залежить від бажання і вміння людей, ніж від паперових концепцій.
Стратегія сталого розвитку та інституційного реформування лісового й мисливського господарства України: цілі, можливості, ризики» – тема круглого столу, що відбувся в Представництві Світового банку 7 листопада 2017 року.
Що треба зробити, аби положення Стратегії втілилися в реальні зміни у лісовому господарстві у доповіді «Правове забезпечення реалізації стратегії: виклики та ризики» виклав
Віталій Сторожук, експерт проекту Світового банку.
На думку експерта, «щоб відповідати урядовому рішенню, зміст Стратегії, що сфокусований на реформі Держлісагентства, може бути доповнений пропозиціями щодо удосконалення управлінських повноважень тих центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), які власне є відповідальними за розробку Стратегії.
Разом з тим, щоб провести реформу системи управління, слід спочатку зрозуміти, що ж не функціонує в чинній системі. Процедурно, відповідь на це запитання могло б дати функціональне обстеження ЦОВВ, що проводиться Держслужбою.
Окреслені Стратегією напрямки удосконалення законодавчо-нормативної бази дають підстави говорити про наміри комплексного перегляду лісового законодавства за наявності відповідної управлінської волі. За відсутності такої, можна очікувати, що відбуватимуться точкові зміни.
Стосовно прийняття нормативно-правових актів, то логічно, щоб більшість з них могли б затверджуватися на рівні Міністерства аграрної політики. Це б сприяло оперативності підготовки та схвалення згаданих у Стратегії нормативних актів. Проте для надання подібних повноважень Мінагрополітики потрібне внесення відповідних змін до Лісового кодексу.
Стратегія 2022 передбачає підготовку цілої низки законопроектів, тобто стратегічні рішення за цими питаннями має приймати Верховна Рада VIIІ та наступного скликання.
Можливість розширення повноважень Держлісагентства при одночасному посиленні впливу Кабінету Міністрів, наприклад, у випадку зміни статусу Держлісагентства, вимагає внесення змін до постанови Кабінету Міністрів про оптимізацію системи ЦОВВ.
Загальне уточнення і розмежування повноважень органів влади вимагає розробки проекту закону про внесення змін до Лісового кодексу та інших законодавчих актів щодо удосконалення державного управління у сфері лісових відносин.
У сучасних політичних умовах слід очікувати, що реалізація зазначених завдань значною мірою буде залежати від напрямків реформи структури Міністерства аграрної політики.
Згідно з дорученням Кабінету Міністрів мало бути навпаки, і Мінагрополітики має можливість визначити в Стратегії бачення шляхів і цілей власного реформування».
Далі – основні положення доповіді В. Сторожука «Правове забезпечення реалізації стратегії: виклики та ризики».
Щодо реформування Державного агентства лісових ресурсів.
Керуючись Положенням про Держлісагентство, його Голова може створити обласні об'єднання державних лісогосподарських підприємств у формі господарських організацій. Однак, до подібних об'єднань не можуть застосовуватися норми Господарського кодексу щодо державних господарських об'єднань, які створюються за рішенням Кабінету Міністрів, та добровільних господарських об'єднань, створених за рішенням підприємств. Наприклад, правова невизначеність виникає щодо органів правління подібного об’єднання, за винятком того, що генерального директора призначає Голова Держлісагентства.
За нечітких законодавчих рамок зростає складність підготовки Статуту об’єднання.
Незалежно від форми об'єднання, Держлісагентство має отримати дозволи на узгоджені дії по кожному обласному об’єднанню, а пізніше погодити їх Статути з Антимонопольним комітетом України.
Всі повноваження лісгоспів, що згідно з Стратегією будуть делеговані обласним об’єднанням, можна назвати «координацією діяльності» підприємств. Надання управлінських повноважень новій керівній організації вимагає відповідного коригування обсягу повноважень обласних управлінь лісового та мисливського господарства в Положеннях про їх діяльність.
Загалом, роль обласних об'єднань як господарських структур буде залежати від повноти реалізації Держлісагентством положень Закону України «Про управління об’єктами державної власності» щодо:
Передачі об’єднанням функцій з управління об’єктами державної власності;
Наданню об’єднанням повноважень щодо укладання контрактів з керівниками державних підприємств.
Якщо при підготовці Статуту обласних об'єднань Держлісагентство намагатиметься уникнути конфлікту інтересів на місцевому рівні, то при вирішенні питання передачі обласним об’єднанням повноважень щодо управління об’єктами державної власності, агентство буде змушене вибирати між шляхом на часткову децентралізацію системи управління або ж тактикою уникнення змін та збереженням безпосереднього впливу на керівництво державних підприємств.
Тому, критично важлива відповідь на запитання, який державний орган контролюватиме прогрес реалізації завдань та давати оцінку отриманим результатам Стратегії.
З огляду на це, варто розширити перелік ЦОВВ, що проводитимуть моніторинг та оцінку ефективності реалізації Стратегії, доповнивши відповідний розділ.
Розмежування функцій державного контролю та господарювання вимагає підготовки трьох постанов Кабінету Міністрів:
- Нового Положення про державну лісову охорону;
- Положення про лісову охорону постійних лісокористувачів;
- Порядку здійснення громадського контролю.
А також внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо переліку осіб, що розглядають справи від імені Держлісагентства, доставляння правопорушників та огляду речей.
Які правові наслідки та очікувані результати від передачі повноважень державної лісової охорони Держлісагентству?
Втрата працівниками державних лісгоспів статусу правоохоронних органів ставить питання, хто буде забезпечувати своєчасне складання протоколів про адміністративні порушення лісового законодавства, насамперед, незаконні рубки, «на місцях»?
Проста формула «Державна лісова охорона = Посадові особи Держлісагентства» на практиці вимагатиме розробки ефективного механізму координації діяльності державних лісових інспекторів на території всіх лісогосподарських підприємств області, що фактично підводить до питання створення місцевих підрозділів державної лісової служби.
Утворення Лісового фінансового фонду – це найбільш важливе стратегічне питання в умовах сучасної бюджетної політики з недофінансування ведення лісового господарства.
Ризики щодо ухвалення Закону про джерела фінансування лісового господарства, що регламентуватиме діяльність фонду, стосуються:
1) зміни джерел наповнення фонду;
2) визначення головного розпорядника коштів.
Початкова ідея створення фонду виглядатиме зовсім інакше, якщо головним розпорядником буде не Держлісагентство. Або не лише ДАЛРУ, оскільки доходи фонду пропонується формувати за рахунок відрахувань лісокористувачів, підпорядкованих різним центральним органам виконавчої влади.
Положення Закону обов’язково вимагатиме розробку Кабінетом Міністрів України Порядку надходження та використання коштів Лісового фінансового фонду.
Порівняно з чинним Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансування заходів з ведення лісового і мисливського господарства, охорони і захисту лісів у лісовому фонді, Стратегія 2022 пропонує додати до Положення лише «спрямування коштів на інвестиційні проекти».
Виключення фінансування робіт, пов'язаних з оформленням речових прав на земельні ділянки та рубками, буде означати, що ці роботи будуть здійснюватися за власні кошти постійних лісокористувачів, як це фактично відбувається протягом останніх років.
Загалом, порівняння переліків робіт показує, що попередній Порядок втратить чинність, всі заходи з ведення лісового господарства повинні будуть фінансуватися через Лісовий фонд згідно з новим Положенням.
Подібно до Державного дорожнього фонду, Лісовий фінансовий фонд може бути утворений як трансферний фонд, капіталізація якого відбувається за рахунок доходів бюджету. В законі важливо було б визначити його як оборотний фонд, кошти якого зберігаються понад один бюджетний цикл.
Аналогічно до утворення дорожнього фонду при створенні Лісового фонду можуть не змінюватися класифікації доходів та видатків бюджету. У законі про держбюджет може залишитися сучасний код видатків на ведення лісового господарства.
Проте, з точки зору бюджетного процесу, за Лісовим фондом будуть «закріплені» спеціальні статті доходів бюджету та змінено порядок використання коштів. Це буде гарантією фінансування, якщо на доходи Лісового фонду не поширюватиметься стаття 29 Бюджетного кодексу України щодо можливості перерозподілу доходів між загальним та спеціальним фондами в Законі про Державний бюджет.
Насправді, це дивна ситуація, коли пропонується приймати спеціальний закон, щоб забезпечити стале фінансування лісового господарства, при тому, що діючий нормативно-правовий механізм цілком дозволяє це робити.
Які зміни до фінансування галузі пропонуються Стратегією.
Перерозподіл доходів державного бюджету шляхом спрямування до Лісового фінансового фонду певного відсотка рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів, частини прибутку підприємств, коштів від реалізації продукції, та відшкодування збитків лісогосподарського виробництва, з наданням повноважень розпорядження видатками фонду Держлісагентству – з точки зору «фінансової» схемотехніки є модифікацією існуючої системи з метою підвищення надійності певних елементів схеми.
Не визначений механізм фінансування обласних об'єднань, – за рахунок внесків підприємств-учасників об’єднання чи з видатків Лісового фонду. Внутрішня підсистема обігу коштів між різними об’єднаннями та підприємствами не створюється. Нересурсні (і не тільки) підприємства та об'єднання як і раніше залежатимуть від розподілу Держлісагентством коштів держбюджету.
Тобто, на рівні Держлісагентства залишається конфлікт щодо господарського (фінансового) управління і здійснення державного контролю (Держлісохороною).
Для схвалення запропонованої системи фінансово-економічного забезпечення ведення лісового господарства, державним органам, відповідальним за підготовку Стратегії, слід комплексно оцінити її переваги та недоліки у порівнянні з альтернативними варіантами. Наприклад, моделлю утворення єдиного державного об'єднання підприємств чи врешті-решт варіантом об’єднання підприємств на регіональному рівні.
Достатньо було б постанови Уряду
Експерт проекту Світового банку Михайло Попков у своїй доповіді «Недоліки системи управління лісами в Україні. Що виправляє стратегія?» спробував дати оцінку поточному стану лісової галузі за шістьма позиціями:
- Економічна ефективність
- Справедливість у системі державного управління лісами
- Ресурсне забезпечення промисловості
- Професіоналізм як гарантія сталого розвитку
- Корупціогенність
- Забезпечення біорізноманіття та екологічної безпеки
В цілому по Україні минулого року лісовими підприємствами сплачено тільки 3,9 відсотка від загального доходу так званої рентної плати. Це мізерно мало, – вважає експерт, – якщо порівняти з тим, скільки платять компанії на Заході. Система оподаткування, яка називається «рентою», в наших умовах з нею має мало спільного. Аналіз показує, що наші підприємства найбільше сплачують за дрібний і неякісний ліс. Тобто, виходить, система спонукає до заниження якості лісу. Наприклад, минулого року заготовили 11 мільйонів паливної деревини і лише 8 мільйонів кубів ділової. І частка ділової деревини з року в рік зменшується.
Цікаво, що вартість деревини майже пропорційно пов’язана з розміром зарплати на підприємстві, але в той же час рентабельність ніяк не пов’язана з заробітною платою.
Виходить так, що в нашій системі діють два інтереси: один державний, а інший – користувача лісу. І цей, другий інтерес постійно бере гору. Економічна культура дуже низька. У вартість деревини може бути закладено будь-що: від обладнання нижніх складів – до мобільного телефону. Проект Стратегії цього не помічає, – відзначає Михайло Попков.
Щодо справедливості. В країні не діє однаковий контроль за різними лісами: 1,5 млн га не віддані в користування і ніхто їх не контролює. Також не діє принцип оплати за рівну працю. Якщо подивитися в деклараціях наших директорів: в одного 377 тис грн у рік (захід), у іншого 60 тис. грн (південь). В обох однакові погони, освіта, а зарплата відрізняється в 5–6 разів.
Експерт зачепив і не дуже популярну тему, яку назвав «екологічним радикалізмом». Після змін у законах, нібито заради охорони довкілля, тепер на отримання погодження санітарних рубок треба витратити кілька місяців. Охоронні зони для птахів у нас більші, ніж у Польщі, сезон тиші там лише в місцях масового розмноження, у нас поширюється на всі ліси. Щоб навести лад у цьому, на думку М. Попкова, слід «повернутися обличчям до біорізноманіття», бо далі огородження мурашників і розвішування шпаківень ми не пішли.
Михайло Попков вважає, що правильно буде понизити рівень документа Стратегії до рівня постанови Кабінету Міністрів про вихід з кризи в лісовій галузі. Криза дійсно має місце: і у фінансуванні малолісистих регіонів, і в торгівлі деревиною, і в регулюванні рубок, і в інституційних можливостях управління лісовим сектором.
З ІСТОРІЇ ПИТАННЯ
Завідувач сектору міжнародних відносин, науки та зв’язків з громадськістю Держлісагентства Любов Полякова ознайомила з історією реформування лісового господарства, розробкою Стратегії реформування та кроками, які ще слід зробити на цьому тернистому шляху.
Обговорення проблеми реформування лісового господарства триває більше двох років. За цей час змінилося кілька робочих груп, що працювали над темою. У липні цього року питання розглядала Громадська рада Держлісагентства і за її рекомендацією наказом Агентства було створено робочу групу з розробки Стратегії сталого розвитку лісового господарства. До складу цієї групи увійшли представники регіональних підрозділів Держлісагентства, деревообробної галузі, науки та освіти, громадських організацій. Підготовлений документ був поданий до Міністерства аграрної політики. Після врахування робочою групою отриманих зауважень, знову був направлений до Мінагрополітики на погодження.
Стратегія сталого розвитку та інституційного реформування лісового й мисливського господарства України на період до 2022 року, – пояснила Любов Полякова, – є рамковим документом, він лише вказує, що треба зробити, але не відповідає на питання «як зробити». На це питання має дати відповідь наступний, після того як буде прийнято Стратегією, План заходів.
Крім того, Стратегія не знімає питання про Лісову політику, яку слід розробити і схвалити Верховною Радою. Лісова політика це документ, що визначає позицію держави щодо основних напрямків розвитку лісового господарства на довгострокову перспективу.
Також Стратегія не заміняє собою програми розвитку лісового господарства. Мінагрополітики врахувало потреби лісового господарства в програмі розвитку сільських територій.
ТИМ ЧАСОМ
Виступ
Людмили Макогончук, головного спеціаліста з питань соціально-економічного захисту Профспілки працівників лісового господарства України
Шановні експерти, колеги!
Я хочу дуже коротко зупинитись на найпроблемніших питаннях галузі.
Стратегію розробляти необхідно, Державний лісовий фонд для галузі також потрібний. Але Стратегія потребує доопрацювання і затвердження Державного фонду розвитку лісового господарства також потребує. На все це знадобиться немало часу.
А в галузі катастрофа вже сьогодні. Два роки поспіль лісогосподарські заходи не фінансуються з Державного бюджету України. Це стосується підприємств південного та східного регіонів країни.
Хочу акцентувати вашу увагу на окремих цифрах. Навіть за рахунок допомоги працівників ресурсних підприємств працівникам півдня – середньомісячна заробітна плата працівників в окремих підприємствах значно менша мінімальної, а саме: Присиваське досвідне господарство за 9 місяців – 571 грн у місяць, Херсонське лісомисливське – 756 грн (Херсонська область), Очаківське лісове господарство – 1648 грн (Миколаївська область), а в двох областях в цілому по області зарплата становить менше 3000 грн (Херсонська область – 2843 грн та Миколаївська – 2916 грн).
Зараз я хочу звернутися до представників Мінагрополітики: передайте, будь-ласка, це звернення керівництву Міністерства, поверніться до лісогосподарської галузі обличчям і я впевнена, що Міністерство – як головний розпорядник бюджетних коштів може віднайти необхідну для Держлісагентства суму і передбачити фінансування на 2018 рік, включивши лісове господарство в пріоритетні напрямки. Так, збільшились самовільні рубки – охорони ж лісів немає, а люди бідують, опалювати помешкання нічим. Тому крадуть. До цього додаються шкідники і хвороби лісу, боротися з цим нікому і нічим. Проблема пошкодження лісових насаджень жуком короїдом набуває величезних масштабів та всихання значних площ лісових масивів.
Крім того, необхідно прискорити подання до Кабміну на затвердження Порядку використання бюджетних коштів на 2017 рік, він уже закінчується і немає коли використовувати кошти, передбачені у Державному бюджеті на 2017 рік у сумі 25 млн грн.
Представники Профспілки чотири рази протягом поточного року зустрічалась із керівництвом Міністерства з питання фінансового забезпечення галузі, виходили на акцію протесту під стіни Кабміну та Мінагрополітики. Та ніхто нас не почув. Були певні обіцянки, але не було їх виконання. За браком часу я не встигаю все сказати, але керівництво Міністерства аграрної політики взагалі не виконало свою обіцянку щодо проведення переговорів з нагальних питань роботи лісівничої галузі та, на нашу думку, відмежувалось від вирішення питання фінансування галузі, маючи при цьому належне бюджетне забезпечення.
В цілому Стратегію з урахуванням зауважень та доповнень необхідно доопрацювати та направляти на розгляд до інших відомств.
Від редакції: Цього ж дня, коли за круглим столом у представництві Світового банку проходило обговорення Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового й мисливського господарства України на період до 2022 року, відбулася зустріч голови Профспілки працівників лісового господарства України Степана Кривов’язого з Прем’єр-міністром Володимиром Гройсманом. У черговий раз, але вперше особисто главі Уряду, керівник галузевої профспілки зробив заяву про критичний стан фінансування держпідприємств лісової галузі.
У той час, поки неспішно проходить через бюрократичні процедури проект Стратегії реформування лісового господарства, на яку лісівники покладають певні надії, відбуваються інші процеси. Найочевидніший – це стрімка деградація лісових господарств у так званих нересурсних регіонах, які залишені без засобів до існування. Так само не знято з порядку дня план Уряду передати лісгоспи в концесію. Тож ще не відомо, який документ виявиться реально дієвим – Стратегія чи постанова про концесію.
Підготував Іван КУГНО,
"Лісовий і мисливський журнал"
http://www.ekoinform.com.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=258%3A2017-11-24-22-46-50&catid=7%3A2009-07-06-09-51-16&Itemid=41&lang=uk
