На рівні областей пропонується об’єднати близько 300 діючих лісгоспів, суттєво переглянути повноваження ОУЛМГ, а Держлісагентство підпорядкувати Уряду
(огляд проекту «Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року»)
11 серпня 2017 року на сайті Держлісагентства, для громадського обговорення оприлюднений проект «Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року». Посилання – https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9MWZNbYWZf3B/vsdTgiew
Разом із документом розміщено проект розпорядження Кабінету Міністрів України, який визначає кілька заходів:
по-перше, схвалити додану Стратегію;
по-друге, протягом трьох місяців після схвалення Стратегії має бути схвалений чіткий план заходів із її реалізації;
по-третє, у піврічний строк має бути затверджена програма розвитку лісового господарства.
Повний текст розпорядження тут – https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9cE1SdkJIY0lVTWs/view
Авторами проекту стала робоча група, утворена у липні поточного року наказом Держлісагентства. До складу групи увійшли фахівці лісової галузі, представники науки, експерти, деревообробники. Як зазначається на сайті лісового відомства, при розробці врахована презентація із стратегічних питань лісового господарства – http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=182224&cat_id=166243
Авторкою останньої зазначено чинного голову Держлісагентства.
Відзначу, що вперше за всю історію лісового господарства України, суспільству та фаховій спільноті запропоновано для обговорення документ стратегічного рівня, який визначає на 5-річну перспективу вектор руху двох галузей. Цікаво, що до цього часу проекти майже всіх нормативно-правових актів, скромно ховались у розділі «Регуляторна діяльність», без анонсування на першій шпальті. Проте тут Держлісагентство продемонструвало небачену відкритість – банер із пропозицією обговорення «Стратегії..» досі розміщується на головній сторінці офіційного веб-сайту відомства. Залишається сподіватись, що рівень врахування конструктивних зауважень буде відповідати задекларованій відкритості.
Будь-який стратегічний документ в принципі не повинен бути деталізований. Відтак і представлений проект має визначити у загальних рисах напрямок розвитку обох галузей. Його основна мета – визначити загальний план дій, певний набір правил для прийняття рішень на тривалий період часу. Проте з іншого боку, «загальність» формулювань проекту Стратегії виявилась досить широкою, що іноді, навіть фахівцям не дозволяє робити чіткі висновки. Також очевидно, що це не остання редакція документу, який здається не пройшов фільтр узгоджень із суміжними міністерствами.
Всі суттєві організаційно-правові рішення, які протягом найближчих 5 років будуть прийматись в Україні стосовно вітчизняних лісів та мисливства, повинні відповідати саме цьому документу. Тож, всім небайдужим до лісового та мисливського господарства громадянам рекомендую відповідально поставитись до вивчення представленого документу. Свої зауваження/пропозиції кожний може надіслати на електронну адресу – lis_reforma@ukr.net.
Нижче стисло наведені найбільш резонансні новели проекту «Стратегії..». Проте рекомендую бажаючим «в оригіналі» ознайомитись із текстом, зробивши свої власні висновки. Авторські тлумачення проекту є лише припущеннями, які через брак достовірної інформації не бажано сприймати як однозначні оцінки.
І. Близько 300 діючих державних лісогосподарських підприємств пропонують об’єднати (очевидно, це слід розуміти як реорганізацію) на обласному рівні (очевидно, у формі злиття) в такі ж самі, тільки укрупнені, державні підприємства, котрі матимуть статус юридичної особи. Підкреслю, що це стосуватиметься виключно лісгоспів сфери управління Держлісагентства. Строки проведення об’єднання (реорганізації) проект не визначає.
Як випливає із досить незрозумілого формулювання проекту «Стратегії..», новоствореним обласним лісгоспам будуть передані не всі існуючі повноваження, а лише певна частина. Звертаю увагу, що йдеться саме про «повноваження» підприємства, що не зовсім характерно для правової техніки (поняття повноваження зазвичай використовуються стосовно певних органів, посадових осіб, а не суб’єктів господарювання). Що мається на увазі під «непереданими повноваженнями» залишається тільки здогадуватись. Якщо враховувати презентацію голови Держісагентства, котра пропонувала створити на обласному рівні структури Держлісагентства «лісомисливську службу», то очевидно, зміни стосуватимуться повноважень державної лісової охорони та функцій контролю.
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Коментувати двозначні формулювання проектів нормативних актів, які до того ж викладені у формі ребусів – справа невдячна. Згадуються слова радянського Поета – Таланта: «… я ненавижу сплетни в виде версий, червей сомнения..» Проте з огляду на досить високі ставки та значний рівень зацікавленості, спробую це зробити. Попереджаю, що наведені думки поки є гіпотезами, і не претендують на істину в останній інстанції. Спочатку слід навести оригінальний текст положення із коментованого проекту, який передбачає:
«…..в) об’єднання центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, державних лісогосподарських підприємств на обласному рівні з делегуванням такому суб’єкту частини повноважень лісогосподарських підприємств, що належать до сфери управління Держлісагентства. При цьому, державні лісогосподарські підприємства залишаються юридичними особами державної власності;….»
Скоріш за все, йдеться про те, що близько 300 лісогосподарських, лісомисливських, державних мисливських господарств можуть об’єднати за обласним поділом в 24 державні лісогосподарські підприємства. Цим пояснюється таке припущення ? Річ у тім, що будь-яке об’єднання державних підприємств може бути здійснено за рішенням Уряду, або у тих випадках, коли повноваження прямо надані уповноваженому органу (у нашому випадку – Держлісагентству) на рівні закону. Відповідні норми, яку б дозволяли створювати відомствам об’єднання державних підприємства у чинному законодавстві відсутні. Тому, очевидно під об’єднанням слід розуміти «реорганізацію» підприємств на обласному рівні. З іншого боку, чому у відповідному абзаці йдеться про один «суб’єкт», та як його утворити, коли об’єднання передбачені на обласних рівнях (це тягне створення як мінімум – декількох суб’єктів) є не зовсім зрозумілим.
Тож, ймовірно, що в кожній області може бути створений єдиний лісгосп сфери управління Держлісагентства. У разі злиття існуючих держлісгоспів усі майнові права та обов’язки кожного з них переходять до «обласного» лісгоспу, що буде утворений в результаті. У такому випадку існуючі зараз «місцеві» лісгоспи, перетворяться або у філії або у відокремлені підрозділи «обласних» державних підприємств на чолі із керівникам філій, що діятимуть на підставі довіреності. Філії (відокремлені підрозділи) можуть бути безбалансовими та із власним балансом, котрий в свою чергу буде частиною зведеного балансу. Повноваженнями щодо ліквідації/реорганізації/створення підприємств власної сфери управління наділений виключно голова Держлісагентства. Останній, згідно ст. 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», також затверджує статути та укладає контракти із директорами державних унітарних підприємств.
Директор «обласного» лісгоспу на підставі затвердженого Агентством статуту може бути уповноважений сам укладати контракти із керівниками філій ввіреного підприємства, він же повинен затверджувати штатний розпис підприємства. Сфера повноваження керівників філії визначаються статутом підприємства та положенням про філію. Для прикладу, щодо державних підприємств Мінагрополітики затверджено примірне Положення про філії – http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/TF016628.html
При реорганізації діюче держане підприємство, як юридична особа, припиняється. Водночас, можливість для звільнення працівників у разі реорганізації підприємства, допускається тільки за умови скорочення штату або чисельності працівників. Право визначити чисельність і штат працівників у такому випадку належатиме тільки директору «обласного» ДП. Відповідно до частини третьої статті 36 Кодексу у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату.
Зауваження: Звісно, наведений варіант із укрупненням лісгоспів на рівні областей виглядає краще, ніж резонансна ідея створення «єдиного» лісгоспу у 2015 році, на зразок ДП «Укрспирт», ініціатором якої був попередній очільник галузі. Є певні позитивні сторони, але й вистачає негативних, що є предметом окремої розмови. Головним питання до вказаної ініціативи є питання її доцільності. В перше чергу – в контексті конкретних проблем лісового господарства, які перелічуються документом. Простіше кажучи: які конкретно проблеми л/г вирішить реорганізація близько трьох сотень лісгоспів ? Такі, вкрай важливі питання, вимагають суттєвого обґрунтування.
В світлі останніх «концесійних креативів» Мінекономрозвитку, згадане альтернативне рішення може тлумачитись як відомчий вибір між намірами передавати лісові підприємства в концесію та загальним курсом реформи держсектору, що фокусується на скороченні загальної кількості державних підприємств. З іншого боку, укрупнення державних підприємств, здається, не можна вважати надійним захистом від реалізації «концесійних» задумів Мінекономіки. Тож вибір рішення в умовах «із двох зол» є досить сумнівним. Тим більш, зміну кількості лісгоспів неможна вважати реформою у правильному розумінні цього поняття. Очевидно, що через зменшення держпідприємств не очікується суттєвих змін у механізмах функціонування галузі, економічних засад лісокористування, які призведуть до якісно нових результатів чи значного підвищення прибутковості держпідприємств.
АЛЬТЕРНАТИВИ: Не можна залишати без розгляду варіант створення урядовим рішенням державного господарського об’єднання у формі корпорації або концерну (підстава: ч. 4 ст. 119, ч.6 ст. 120 ГК України), із делегуванням такому об’єднанню частини повноважень діючих лісгоспів. В першу чергу йдеться про розпорядження членськими (вступними, цільовими) внесками, за рахунок яких було б можливе фінансування дотаційних лісгоспів півдня та сходу країни, а також інших проектів «міжобласного» рівня.
ЗАУВАЖЕННЯ: Коментований пункт обов’язково підлягає конкретизації, та усуненню двозначностей у тлумаченні.
ІІ. Пропонується реформувати ОУЛМГ шляхом перегляду функцій. Крім того, передбачено здійснити «розподіл функцій державного контролю від функцій господарювання».
Однією із ключових проблем лісового та мисливського господарства автори Стратегії вважають «недосконалість розподілу функцій управління, що призводить в окремих випадках до дублювання функцій або втрати ефективності їх виконання. Зокрема, це стосується втрати функцій забезпечення повноцінного контролю за додержанням лісового та мисливського господарства в лісах різних відомств та різних форм власності». Відтак, очевидно на вирішення цього питання пропонується переглянути функції Держлісагентства та його територіальних органів.
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Саме так: не зовсім конкретно, і не зовсім чітко вказані наміри щодо подальшої долі обласних управлінь лісового та мисливського господарства. Через натяки та майже повну відсутність конкретики у викладенні «езоповою мовою», складно визначити, що саме автори збираються у найближчі 5 років зробити із обласними управліннями
Цікаво, що у презентації очільниці галузі пропонувався чіткий та категоричний варіант: ОУЛМГ – ліквідувати; на місцях мають залишитись невідокремлені підрозділи відомства без статусу юридичної особи; ці підрозділи матимуть функцію «державної лісомисливської охорони». Однак проект «Стратегії..» є більш стриманим у даному, вкрай делікатному, питанні.
Як вже згадувалось, під поняттям «реформа» слід розуміти такі нововведення, що суттєво змінюють діяльність, правила, механізми роботи галузі/державних органів, внаслідок чого отримується якісно нові зміни. До речі, в назві документу також згадується про інституційне реформування обох галузей – лісового та мисливського господарства. Відтак, пропоновані Стратегією кроки мають суттєво змінити діяльність тер. управлінь лісового та мисливського господарства. Декларуючи такі глобальні зміни, запровадження Агенцією в подальшому декоративних перестановок або зміни другорядних повноважень (приміром, собаківництва, насінництва) вже, як мінімум, виглядатиме як моветон. Тож залишається очікувати на подальшу конкретизацію цього положення у проекті у тій мірі, що достатній для чіткого визначення.
Автори проекту справедливо визнали той факт, що ефективного та якісного контролю в українських лісах немає. Із цим варто погодитись: ані державний, ані відомчий, ані громадський контроль в існуючому вигляді, за великим рахунком не забезпечують ладу у сфері лісового господарства. Яскравим свідченням такого стану є значний рівень суспільного невдоволення станом справ у лісовому секторі. Виключення складає хіба що охорона та захист лісів, що проводиться у форматі контрольної діяльності лісгоспами Держлісагентства.
Державний контроль Держекоінспекції є вкрай заформалізований, відомчий контроль Держлісагентства містить конфлікт інтересів, а тому неефективний, громадський контроль через майже відсутність правового регулювання є недієвим та подекуди нагадуж «махновщину». Внаслідок відсутність системності контролю, несправедливі санкції за порушення у лісовій сфері, недосконале лісове законодавство, правові прогалини у регулюванні обігу та обліку деревини, проблема однозначно буде щороку ускладнюватись. Тож її слід вирішувати комплексно.
Проектом наголошується необхідність відокремлення контрольної функції державної лісової охорони від господарської діяльності. Очевидно, це стосується державної лісової охорони лісгоспів сфери управління Держлісагентства, на яку Лісовим кодексом покладені функції державного контролю за дотриманням нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства. До речі, аналогічні повноваження закон покладає і на Держлісагентство та ОУЛМГ. Зауважу, що постанова КМУ №521 від 08.10.2014 (п. 6) дещо обмежує повноваження ДАЛРУ стосовно проведення лісового контролю, оскільки відомство наділяється правом проводити перевірки лише в лісах підпорядкованих підприємств. В дійсності, ані Держлісагентство, а тим більш – держлісгоспи не проводять перевірок у розумінні профільного закону – «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Тому слід констатувати повну недієвість законодавства в частині реалізації повноважень контролю Держлісагентством.
Контролюючі заходи Агенції здійснюються лише у мисливському господарстві, та почасти вони дублюються із контролем Держекоінспекції, який за рівнем професійності поступається контролю ОУЛМГ.
ІІІ. Надання спеціального статусу Держлісагентству із прямим підпорядкуванням Кабінету Міністрів України
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Пропонується розширити повноваження Держлісагентства, а також підвищити його рівень підпорядкування, визначивши його як ЦОВВ із спеціальним статусом. Це єдина пропозиція, обґрунтування ухвалення якої не наведене у відповідному переліку ключових проблем лісового та мисливського господарства. Поясню, що на даний час в структурі центральних державних органів такий статус мають Антимонопольний комітет, Держкомтелерадіомовлення, Фонд держмайна, Адміністрація спецзв’язку та Нацагентство з питань державної служби. Тобто, це органи, які не мають галузевої чи промислової ознаки. Для отримання такого статусу та «виходу» із під опіки Мінагрополітики потрібно внесення змін до законодавства (Лісового кодексу, інших законів), прийняття низки підзаконних актів. Чому саме одне із природоресурсних відомств (в особі прихильників цієї ідеї серед авторів проекту) зважилось на такий відчайдушний крок здогадатись не важко.
Скоріш за все, питання стосується невирішеної проблеми фінансування лісових підприємств Півдня та Сходу країни, внаслідок яких вже два роки відбувається занепад лісового господарства в цих регіонах. Держлісагентство позбавлене статусу розпорядника бюджетних коштів. За нього це має робити Мінагрополітики, яке шляхом урядових пропозиції повинно в першу чергу лобіювати закладення відповідних видатків на вказані потреби. Але внаслідок правових прогалин, бюрократичних перешкод, а також низки інших об’єктивних та суб’єктивних чинників, в бюджеті два роки поспіль не закладаються відповідні кошти. Крім катастрофічних наслідків для частини галузі, відомство понесло значні іміджеві втрати, отримавши постійний шквал критики у свій бік. Якщо у 2015 році критика очільників Агентства була повністю обґрунтованою, то при формуванні бюджету на 2017 рік відповідальність за повну відсутність результату має здебільшого нести Мінагрополітики, як головний «формувач» лісової політики.
Цікаво, що Уряд та Мінагрополітики у 2017 році знайшли можливість ухвалити відповідні документи щодо заміни спецрежиму ПДВ механізмом дотацій для сільгоспвиробників, передбачивши на це 4 млрд. грн. Станом на липень дотаціями сплачено понад 1,4 млрд. грн., із яких, доречі близько мільярда отримали лише два великих агрохолдінги, що мають досить добрий фінансовий стан. На жаль, до цього часу ані Уряд, ані Мінагрополітики, як головний розпорядник бюджетних коштів, так і спромоглися вишукати механізми для виділення близько 450 млн. грн. в якості дотацій лісодефіцитним регіонам. В результаті ганебного паралічу владних структур, працівники ресурсних лісгоспів змушені вже тривалий час «добровільно» перерахувати південним та східним лісгоспам власні «дотації» у вигляді одноденного заробітку.
У європейських країнах лісові відомства підпорядковані як центральним органам з питань охорони довкілля так і органам сільського господарства. Власне, сфера відомчого підпорядкування не є визначальною, оскільки головним у державному управлінні є якісна координація та кваліфіковане нормативно-правове забезпечення роботи підзвітних відомств.
Значну кількість нормативно-актів в лісовій сфері уповноважена законом затверджувати МінАПК, яке за шість років так не спромоглось створити професійного підрозділу в сфері формування лісової політики. Тож очевидно, що за останні роки між міністерством та підпорядкованим відомством ефективної та кваліфікованої співпраці не склалось. З огляду на такий стан, намагання ініціаторів проекту Стратегії прибрати зайвий ланцюг у відносинах з Урядом, через своєрідний «ферзевий гамбіт», можна зрозуміти.
Між іншим, розпорядження Кабміну тут буде недостатньо – питання повинна вирішувати парламентська більшість. Відтак, залишаються великі сумніви щодо реальності виконання наведеної пропозиції.
IV. Створення «Державного фонду розвитку мисливського господарства»
Пропонується створити Державний фонд розвитку лісового господарства. очікується, що цей крок усуне дисбаланс фінансового забезпечення лісогосподарської діяльності, вирішить проблему відсутності фінансування лісгоспів Півдня та Сходу, а також створений дефіцит відповідних фахівців в цих регіонах.
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Ідея створення лісового фонду, як фінансової автономії відомства від непередбачуваного бюджетного процесу обговорювалась задовго до розробки представленого проекту «Стратегії..». В період дії державних цільових програм «Ліси України» 2002 – 2015 років, які гарантували щорічне виділення дотацій нересурсним лісгоспам, здавалось що такий «комунізм» буде тривати завжди. Тому особливої потреби у створенні окремого спеціального фонду бюджету не було. Але на початку 2014 року в країну прийшла біда. З метою економії бюджетних коштів в умовах військової агресії, уряд «камікадзе» 01 березня 2014 року видав Постанову №65, де чітко вказувалась заборона всім відомствам готувати нові цільові програми (пункт 16). Тобто у березні 2014 року було очевидно, що затвердити нову програму «Ліси України» на 2016 рік не вдасться. Саме тоді потрібно було вживати своєчасних заходів на упередження виникнення колосальної проблеми.
Про те, чим саме займалось в період із березня 2014 року по січень 2015 року тодішнє керівництво Держлісагентства – пригадати важко. Із січня по травень 2015 керівництва Агенції по суті не було, а новий «антикризовий менеджмент» відомства у жовтні 2015 року запропонував утопічну ідею «єдиного Укрлісу», яка б дозволила вирішити проблему фінансування південного та східного регіону. В результаті відхилення наміру об’єднання всіх лісгоспів, проблемне питання не тільки не було вирішено, але й на сьогодні вкрай загострилось. За попередніми даними звільнилась майже третина працівників, інші переведені на неповний робочий день, охороняти південні ліси із числа лісової охорони вже майже немає кому, і без того небагату матеріальну базу окремих підприємств почали розкрадати.
Тож варіант створення лісового фонду набув особливої актуальності у минулому році, коли навіть після мітингів в урядовому кварталі стало очевидним, що «бюджетозалежні» підприємства Півдня та Сходу не витримають державної недбалості у вигляді безпідставного припинення фінансування.
За відсутності реальних альтернатив наведену пропозицію слід в цілому підтримати, навіть із тих міркувань аби не зменшувати рівень актуальності дійсно болючої проблеми. Але варто паралельно розглядати запасні варіанти, які б дозволили розв’язати скоріше питання в альтернативний спосіб. Тим більш, для реалізації вказаної ідеї необхідно ухвалення відповідного законопроекту парламентом, а також прийняття декількох підзаконних актів. За обсягом часу (по найоптимістичному сценарії) – це як мінімум рік-півтора.
Зараз доцільно створити достатній рівень суспільної підтримки згаданої пропозиції, з огляду на те, що пропонована ідея суперечить загальній установці Міністерства фінансів України щодо заборони створення позабюджетних фондів та скорочення бази оподаткування державних підприємств (відрахування на фонд планується за рахунок 5% від реалізації лісо продукції, зменшення рентної плати, 50% прибутку держпідприємств).Ціна питання «держлісфонду» – близько 1 млрд. 200 млн. грн., що значно менше нещодавно створеного Державного дорожнього фонду, щорічний оборот якого оцінюється у 40 млрд. Нагадаю, що створення дорожнього фонду проштовхувало Мінінфраструктури при суттєвій підтримці парламентського лобі, та в загальному підтримувалось суспільством, яке щодня стикається із вбитими вітчизняними дорогами.
Але із законодавчою підтримкою «фондового» фінансування лісового господарства все значно складніше: більшість громадян досі впевнені, що ліси у степових регіонах ростуть самі по собі. Навіть окремі чиновники-фінансисти не розуміють, що законодавчо одне державне підприємство не вправі безкоштовно передавати власне майно та гроші іншому державному підприємству, в тому числі – у межах одного відомства. Це також необхідно враховувати при комунікативній підтримці пропозиції.
Не слід забувати, що створення державного лісового фонду, як стабільного інструменту економічного розвитку лісової галузі, крім позитивних, має негативні сторони. Йдеться про те, що розпорядником коштів такого фонду залишаться державні органи. Вітчизняний досвід переконливо свідчить, що там де вирішують чиновники – виникає корупція, бюрократія та неефективність. Тож доведеться зважати на наведені реалії, і на законодавчому рівні визначати відповідні запобіжники.
V. Пропозиції значної кількості змін у лісовому та суміжному законодавстві
Проектом пропонується значний обсяг заходів щодо удосконалення законодавства:
Зокрема пропонується, розробити/змінити/доповнити лісове законодавство в частині:
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: В цілому необхідність якісного удосконалення законодавства підтримується. Приміром, законодавство в частині проведення рубок слід переглядати комплексно, починаючи із змін до Лісового кодексу.
З іншого боку, пропозицій до законодавчого блоку у настільки багато, що виникають обґрунтовані сумніви у реальності їх виконання за 5 річний період. З огляду на майже втрачений для лісового господарства трьохрічний строк, що минув після революції Гідності, відсутності достатньої кількості активних лісоводів та юристів, обмеженості кадрових ресурсів Агентства, реалізувати всі намічені заходи буде доволі складно. Тим більш, значна частина із цих заходів стосується ухвалення змін до законів та кодексів, що тягне за собою проходження складного та тривалого законодавчого процесу. Питання може ускладнюватись процесами децентралізації, земельної та інших реформ, котрі паралельно відбуваються в державі. Тому бажано встановити чіткі етапи та строки виконання запланованих заходів.
Аналіз попередніх стратегічних нормативів
Будь-яке нове планування слід розпочинати із правдивого аналізу досягнень та невдач при виконанні заходів, які були заплановані попередніми документами стратегічного рівня.
Зокрема, до цього часу в Україні діє схожий стратегічний документ – «Концепція реформування та розвитку лісового господарства», затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України №208-р від 18.04.2006 року. Найбільш важлива глава концептуального документу – це IV розділ, яким визначені шляхи та способи розв’язання тих проблем лісового господарства, які на думку розробників мали місце одинадцять років тому. Приміром, слід визнати той факт, що реформування лісового господарства (як передбачає назва самого нормативу) не відбулось: глобальних змін в управлінському механізмі лісового господарства за одинадцятирічний період не сталось. Разом з тим, слід констатувати, що частина запланованих Концепцією заходів була виконана, проте більша частина з них – виконана частково, або не виконана взагалі. Приміром, повний провал відбувся в частині забезпечення державної підтримки створення полезахисних смуг та їх інвентаризації, удосконалення системи лісокористування, інвентаризації та оптимізації територій та об’єктів ПЗФ на лісових землях тощо.
Однак аналіз реального виконання вказаної Концепції (особливо в частині визначення ключових проблем та рівня їх вирішення), до цього часу не проведений, відсутня оцінка результативності запланованих заходів.
Необхідність узгодження із іншими профільними міністерствами
Підготовка розпорядження Кабінету Міністрів України, відповідно до урядового регламенту (постанова КМУ №950 від 18.07.2007 року) передбачає обов’язкове погодження з усіма заінтересованими органами. Зокрема, документ має бути розглянутий Мінприроди, Мінрегіонбудом, Мінекономрозвитку тощо. Судячи по змісту документу, цей проект поки що не бачили вказані міністерства.
Очевидно, що у даному випадку головним розробником документу при подачі до Уряду повинен бути «реалізатор» лісової політики – Держлісагентство. У випадку ініціювання документу «формувачем» лісової політики, положення щодо спецстатусу Держлісагентства приречена на невдачу.
Інші зауваження
До проекту стратегії слід пред’явити низку предметних зауважень, в тому числі – технічного характеру, які доречно викласти у табличній формі.
Консультант
проекту технічної допомоги
«Сприяння реформі лісового сектора в Україні» О.Сторчоус
02.09.2017 року
09.09.2017
https://www.lisportal.org.ua/83393/
11 серпня 2017 року на сайті Держлісагентства, для громадського обговорення оприлюднений проект «Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року». Посилання – https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9MWZNbYWZf3B/vsdTgiew
Разом із документом розміщено проект розпорядження Кабінету Міністрів України, який визначає кілька заходів:
по-перше, схвалити додану Стратегію;
по-друге, протягом трьох місяців після схвалення Стратегії має бути схвалений чіткий план заходів із її реалізації;
по-третє, у піврічний строк має бути затверджена програма розвитку лісового господарства.
Повний текст розпорядження тут – https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9cE1SdkJIY0lVTWs/view
Авторами проекту стала робоча група, утворена у липні поточного року наказом Держлісагентства. До складу групи увійшли фахівці лісової галузі, представники науки, експерти, деревообробники. Як зазначається на сайті лісового відомства, при розробці врахована презентація із стратегічних питань лісового господарства – http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=182224&cat_id=166243
Авторкою останньої зазначено чинного голову Держлісагентства.
Відзначу, що вперше за всю історію лісового господарства України, суспільству та фаховій спільноті запропоновано для обговорення документ стратегічного рівня, який визначає на 5-річну перспективу вектор руху двох галузей. Цікаво, що до цього часу проекти майже всіх нормативно-правових актів, скромно ховались у розділі «Регуляторна діяльність», без анонсування на першій шпальті. Проте тут Держлісагентство продемонструвало небачену відкритість – банер із пропозицією обговорення «Стратегії..» досі розміщується на головній сторінці офіційного веб-сайту відомства. Залишається сподіватись, що рівень врахування конструктивних зауважень буде відповідати задекларованій відкритості.
Будь-який стратегічний документ в принципі не повинен бути деталізований. Відтак і представлений проект має визначити у загальних рисах напрямок розвитку обох галузей. Його основна мета – визначити загальний план дій, певний набір правил для прийняття рішень на тривалий період часу. Проте з іншого боку, «загальність» формулювань проекту Стратегії виявилась досить широкою, що іноді, навіть фахівцям не дозволяє робити чіткі висновки. Також очевидно, що це не остання редакція документу, який здається не пройшов фільтр узгоджень із суміжними міністерствами.
Всі суттєві організаційно-правові рішення, які протягом найближчих 5 років будуть прийматись в Україні стосовно вітчизняних лісів та мисливства, повинні відповідати саме цьому документу. Тож, всім небайдужим до лісового та мисливського господарства громадянам рекомендую відповідально поставитись до вивчення представленого документу. Свої зауваження/пропозиції кожний може надіслати на електронну адресу – lis_reforma@ukr.net.
Нижче стисло наведені найбільш резонансні новели проекту «Стратегії..». Проте рекомендую бажаючим «в оригіналі» ознайомитись із текстом, зробивши свої власні висновки. Авторські тлумачення проекту є лише припущеннями, які через брак достовірної інформації не бажано сприймати як однозначні оцінки.
І. Близько 300 діючих державних лісогосподарських підприємств пропонують об’єднати (очевидно, це слід розуміти як реорганізацію) на обласному рівні (очевидно, у формі злиття) в такі ж самі, тільки укрупнені, державні підприємства, котрі матимуть статус юридичної особи. Підкреслю, що це стосуватиметься виключно лісгоспів сфери управління Держлісагентства. Строки проведення об’єднання (реорганізації) проект не визначає.
Як випливає із досить незрозумілого формулювання проекту «Стратегії..», новоствореним обласним лісгоспам будуть передані не всі існуючі повноваження, а лише певна частина. Звертаю увагу, що йдеться саме про «повноваження» підприємства, що не зовсім характерно для правової техніки (поняття повноваження зазвичай використовуються стосовно певних органів, посадових осіб, а не суб’єктів господарювання). Що мається на увазі під «непереданими повноваженнями» залишається тільки здогадуватись. Якщо враховувати презентацію голови Держісагентства, котра пропонувала створити на обласному рівні структури Держлісагентства «лісомисливську службу», то очевидно, зміни стосуватимуться повноважень державної лісової охорони та функцій контролю.
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Коментувати двозначні формулювання проектів нормативних актів, які до того ж викладені у формі ребусів – справа невдячна. Згадуються слова радянського Поета – Таланта: «… я ненавижу сплетни в виде версий, червей сомнения..» Проте з огляду на досить високі ставки та значний рівень зацікавленості, спробую це зробити. Попереджаю, що наведені думки поки є гіпотезами, і не претендують на істину в останній інстанції. Спочатку слід навести оригінальний текст положення із коментованого проекту, який передбачає:
«…..в) об’єднання центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, державних лісогосподарських підприємств на обласному рівні з делегуванням такому суб’єкту частини повноважень лісогосподарських підприємств, що належать до сфери управління Держлісагентства. При цьому, державні лісогосподарські підприємства залишаються юридичними особами державної власності;….»
Скоріш за все, йдеться про те, що близько 300 лісогосподарських, лісомисливських, державних мисливських господарств можуть об’єднати за обласним поділом в 24 державні лісогосподарські підприємства. Цим пояснюється таке припущення ? Річ у тім, що будь-яке об’єднання державних підприємств може бути здійснено за рішенням Уряду, або у тих випадках, коли повноваження прямо надані уповноваженому органу (у нашому випадку – Держлісагентству) на рівні закону. Відповідні норми, яку б дозволяли створювати відомствам об’єднання державних підприємства у чинному законодавстві відсутні. Тому, очевидно під об’єднанням слід розуміти «реорганізацію» підприємств на обласному рівні. З іншого боку, чому у відповідному абзаці йдеться про один «суб’єкт», та як його утворити, коли об’єднання передбачені на обласних рівнях (це тягне створення як мінімум – декількох суб’єктів) є не зовсім зрозумілим.
Тож, ймовірно, що в кожній області може бути створений єдиний лісгосп сфери управління Держлісагентства. У разі злиття існуючих держлісгоспів усі майнові права та обов’язки кожного з них переходять до «обласного» лісгоспу, що буде утворений в результаті. У такому випадку існуючі зараз «місцеві» лісгоспи, перетворяться або у філії або у відокремлені підрозділи «обласних» державних підприємств на чолі із керівникам філій, що діятимуть на підставі довіреності. Філії (відокремлені підрозділи) можуть бути безбалансовими та із власним балансом, котрий в свою чергу буде частиною зведеного балансу. Повноваженнями щодо ліквідації/реорганізації/створення підприємств власної сфери управління наділений виключно голова Держлісагентства. Останній, згідно ст. 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», також затверджує статути та укладає контракти із директорами державних унітарних підприємств.
Директор «обласного» лісгоспу на підставі затвердженого Агентством статуту може бути уповноважений сам укладати контракти із керівниками філій ввіреного підприємства, він же повинен затверджувати штатний розпис підприємства. Сфера повноваження керівників філії визначаються статутом підприємства та положенням про філію. Для прикладу, щодо державних підприємств Мінагрополітики затверджено примірне Положення про філії – http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/TF016628.html
При реорганізації діюче держане підприємство, як юридична особа, припиняється. Водночас, можливість для звільнення працівників у разі реорганізації підприємства, допускається тільки за умови скорочення штату або чисельності працівників. Право визначити чисельність і штат працівників у такому випадку належатиме тільки директору «обласного» ДП. Відповідно до частини третьої статті 36 Кодексу у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату.
Зауваження: Звісно, наведений варіант із укрупненням лісгоспів на рівні областей виглядає краще, ніж резонансна ідея створення «єдиного» лісгоспу у 2015 році, на зразок ДП «Укрспирт», ініціатором якої був попередній очільник галузі. Є певні позитивні сторони, але й вистачає негативних, що є предметом окремої розмови. Головним питання до вказаної ініціативи є питання її доцільності. В перше чергу – в контексті конкретних проблем лісового господарства, які перелічуються документом. Простіше кажучи: які конкретно проблеми л/г вирішить реорганізація близько трьох сотень лісгоспів ? Такі, вкрай важливі питання, вимагають суттєвого обґрунтування.
В світлі останніх «концесійних креативів» Мінекономрозвитку, згадане альтернативне рішення може тлумачитись як відомчий вибір між намірами передавати лісові підприємства в концесію та загальним курсом реформи держсектору, що фокусується на скороченні загальної кількості державних підприємств. З іншого боку, укрупнення державних підприємств, здається, не можна вважати надійним захистом від реалізації «концесійних» задумів Мінекономіки. Тож вибір рішення в умовах «із двох зол» є досить сумнівним. Тим більш, зміну кількості лісгоспів неможна вважати реформою у правильному розумінні цього поняття. Очевидно, що через зменшення держпідприємств не очікується суттєвих змін у механізмах функціонування галузі, економічних засад лісокористування, які призведуть до якісно нових результатів чи значного підвищення прибутковості держпідприємств.
АЛЬТЕРНАТИВИ: Не можна залишати без розгляду варіант створення урядовим рішенням державного господарського об’єднання у формі корпорації або концерну (підстава: ч. 4 ст. 119, ч.6 ст. 120 ГК України), із делегуванням такому об’єднанню частини повноважень діючих лісгоспів. В першу чергу йдеться про розпорядження членськими (вступними, цільовими) внесками, за рахунок яких було б можливе фінансування дотаційних лісгоспів півдня та сходу країни, а також інших проектів «міжобласного» рівня.
ЗАУВАЖЕННЯ: Коментований пункт обов’язково підлягає конкретизації, та усуненню двозначностей у тлумаченні.
ІІ. Пропонується реформувати ОУЛМГ шляхом перегляду функцій. Крім того, передбачено здійснити «розподіл функцій державного контролю від функцій господарювання».
Однією із ключових проблем лісового та мисливського господарства автори Стратегії вважають «недосконалість розподілу функцій управління, що призводить в окремих випадках до дублювання функцій або втрати ефективності їх виконання. Зокрема, це стосується втрати функцій забезпечення повноцінного контролю за додержанням лісового та мисливського господарства в лісах різних відомств та різних форм власності». Відтак, очевидно на вирішення цього питання пропонується переглянути функції Держлісагентства та його територіальних органів.
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Саме так: не зовсім конкретно, і не зовсім чітко вказані наміри щодо подальшої долі обласних управлінь лісового та мисливського господарства. Через натяки та майже повну відсутність конкретики у викладенні «езоповою мовою», складно визначити, що саме автори збираються у найближчі 5 років зробити із обласними управліннями
Цікаво, що у презентації очільниці галузі пропонувався чіткий та категоричний варіант: ОУЛМГ – ліквідувати; на місцях мають залишитись невідокремлені підрозділи відомства без статусу юридичної особи; ці підрозділи матимуть функцію «державної лісомисливської охорони». Однак проект «Стратегії..» є більш стриманим у даному, вкрай делікатному, питанні.
Як вже згадувалось, під поняттям «реформа» слід розуміти такі нововведення, що суттєво змінюють діяльність, правила, механізми роботи галузі/державних органів, внаслідок чого отримується якісно нові зміни. До речі, в назві документу також згадується про інституційне реформування обох галузей – лісового та мисливського господарства. Відтак, пропоновані Стратегією кроки мають суттєво змінити діяльність тер. управлінь лісового та мисливського господарства. Декларуючи такі глобальні зміни, запровадження Агенцією в подальшому декоративних перестановок або зміни другорядних повноважень (приміром, собаківництва, насінництва) вже, як мінімум, виглядатиме як моветон. Тож залишається очікувати на подальшу конкретизацію цього положення у проекті у тій мірі, що достатній для чіткого визначення.
Автори проекту справедливо визнали той факт, що ефективного та якісного контролю в українських лісах немає. Із цим варто погодитись: ані державний, ані відомчий, ані громадський контроль в існуючому вигляді, за великим рахунком не забезпечують ладу у сфері лісового господарства. Яскравим свідченням такого стану є значний рівень суспільного невдоволення станом справ у лісовому секторі. Виключення складає хіба що охорона та захист лісів, що проводиться у форматі контрольної діяльності лісгоспами Держлісагентства.
Державний контроль Держекоінспекції є вкрай заформалізований, відомчий контроль Держлісагентства містить конфлікт інтересів, а тому неефективний, громадський контроль через майже відсутність правового регулювання є недієвим та подекуди нагадуж «махновщину». Внаслідок відсутність системності контролю, несправедливі санкції за порушення у лісовій сфері, недосконале лісове законодавство, правові прогалини у регулюванні обігу та обліку деревини, проблема однозначно буде щороку ускладнюватись. Тож її слід вирішувати комплексно.
Проектом наголошується необхідність відокремлення контрольної функції державної лісової охорони від господарської діяльності. Очевидно, це стосується державної лісової охорони лісгоспів сфери управління Держлісагентства, на яку Лісовим кодексом покладені функції державного контролю за дотриманням нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства. До речі, аналогічні повноваження закон покладає і на Держлісагентство та ОУЛМГ. Зауважу, що постанова КМУ №521 від 08.10.2014 (п. 6) дещо обмежує повноваження ДАЛРУ стосовно проведення лісового контролю, оскільки відомство наділяється правом проводити перевірки лише в лісах підпорядкованих підприємств. В дійсності, ані Держлісагентство, а тим більш – держлісгоспи не проводять перевірок у розумінні профільного закону – «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Тому слід констатувати повну недієвість законодавства в частині реалізації повноважень контролю Держлісагентством.
Контролюючі заходи Агенції здійснюються лише у мисливському господарстві, та почасти вони дублюються із контролем Держекоінспекції, який за рівнем професійності поступається контролю ОУЛМГ.
ІІІ. Надання спеціального статусу Держлісагентству із прямим підпорядкуванням Кабінету Міністрів України
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Пропонується розширити повноваження Держлісагентства, а також підвищити його рівень підпорядкування, визначивши його як ЦОВВ із спеціальним статусом. Це єдина пропозиція, обґрунтування ухвалення якої не наведене у відповідному переліку ключових проблем лісового та мисливського господарства. Поясню, що на даний час в структурі центральних державних органів такий статус мають Антимонопольний комітет, Держкомтелерадіомовлення, Фонд держмайна, Адміністрація спецзв’язку та Нацагентство з питань державної служби. Тобто, це органи, які не мають галузевої чи промислової ознаки. Для отримання такого статусу та «виходу» із під опіки Мінагрополітики потрібно внесення змін до законодавства (Лісового кодексу, інших законів), прийняття низки підзаконних актів. Чому саме одне із природоресурсних відомств (в особі прихильників цієї ідеї серед авторів проекту) зважилось на такий відчайдушний крок здогадатись не важко.
Скоріш за все, питання стосується невирішеної проблеми фінансування лісових підприємств Півдня та Сходу країни, внаслідок яких вже два роки відбувається занепад лісового господарства в цих регіонах. Держлісагентство позбавлене статусу розпорядника бюджетних коштів. За нього це має робити Мінагрополітики, яке шляхом урядових пропозиції повинно в першу чергу лобіювати закладення відповідних видатків на вказані потреби. Але внаслідок правових прогалин, бюрократичних перешкод, а також низки інших об’єктивних та суб’єктивних чинників, в бюджеті два роки поспіль не закладаються відповідні кошти. Крім катастрофічних наслідків для частини галузі, відомство понесло значні іміджеві втрати, отримавши постійний шквал критики у свій бік. Якщо у 2015 році критика очільників Агентства була повністю обґрунтованою, то при формуванні бюджету на 2017 рік відповідальність за повну відсутність результату має здебільшого нести Мінагрополітики, як головний «формувач» лісової політики.
Цікаво, що Уряд та Мінагрополітики у 2017 році знайшли можливість ухвалити відповідні документи щодо заміни спецрежиму ПДВ механізмом дотацій для сільгоспвиробників, передбачивши на це 4 млрд. грн. Станом на липень дотаціями сплачено понад 1,4 млрд. грн., із яких, доречі близько мільярда отримали лише два великих агрохолдінги, що мають досить добрий фінансовий стан. На жаль, до цього часу ані Уряд, ані Мінагрополітики, як головний розпорядник бюджетних коштів, так і спромоглися вишукати механізми для виділення близько 450 млн. грн. в якості дотацій лісодефіцитним регіонам. В результаті ганебного паралічу владних структур, працівники ресурсних лісгоспів змушені вже тривалий час «добровільно» перерахувати південним та східним лісгоспам власні «дотації» у вигляді одноденного заробітку.
У європейських країнах лісові відомства підпорядковані як центральним органам з питань охорони довкілля так і органам сільського господарства. Власне, сфера відомчого підпорядкування не є визначальною, оскільки головним у державному управлінні є якісна координація та кваліфіковане нормативно-правове забезпечення роботи підзвітних відомств.
Значну кількість нормативно-актів в лісовій сфері уповноважена законом затверджувати МінАПК, яке за шість років так не спромоглось створити професійного підрозділу в сфері формування лісової політики. Тож очевидно, що за останні роки між міністерством та підпорядкованим відомством ефективної та кваліфікованої співпраці не склалось. З огляду на такий стан, намагання ініціаторів проекту Стратегії прибрати зайвий ланцюг у відносинах з Урядом, через своєрідний «ферзевий гамбіт», можна зрозуміти.
Між іншим, розпорядження Кабміну тут буде недостатньо – питання повинна вирішувати парламентська більшість. Відтак, залишаються великі сумніви щодо реальності виконання наведеної пропозиції.
IV. Створення «Державного фонду розвитку мисливського господарства»
Пропонується створити Державний фонд розвитку лісового господарства. очікується, що цей крок усуне дисбаланс фінансового забезпечення лісогосподарської діяльності, вирішить проблему відсутності фінансування лісгоспів Півдня та Сходу, а також створений дефіцит відповідних фахівців в цих регіонах.
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: Ідея створення лісового фонду, як фінансової автономії відомства від непередбачуваного бюджетного процесу обговорювалась задовго до розробки представленого проекту «Стратегії..». В період дії державних цільових програм «Ліси України» 2002 – 2015 років, які гарантували щорічне виділення дотацій нересурсним лісгоспам, здавалось що такий «комунізм» буде тривати завжди. Тому особливої потреби у створенні окремого спеціального фонду бюджету не було. Але на початку 2014 року в країну прийшла біда. З метою економії бюджетних коштів в умовах військової агресії, уряд «камікадзе» 01 березня 2014 року видав Постанову №65, де чітко вказувалась заборона всім відомствам готувати нові цільові програми (пункт 16). Тобто у березні 2014 року було очевидно, що затвердити нову програму «Ліси України» на 2016 рік не вдасться. Саме тоді потрібно було вживати своєчасних заходів на упередження виникнення колосальної проблеми.
Про те, чим саме займалось в період із березня 2014 року по січень 2015 року тодішнє керівництво Держлісагентства – пригадати важко. Із січня по травень 2015 керівництва Агенції по суті не було, а новий «антикризовий менеджмент» відомства у жовтні 2015 року запропонував утопічну ідею «єдиного Укрлісу», яка б дозволила вирішити проблему фінансування південного та східного регіону. В результаті відхилення наміру об’єднання всіх лісгоспів, проблемне питання не тільки не було вирішено, але й на сьогодні вкрай загострилось. За попередніми даними звільнилась майже третина працівників, інші переведені на неповний робочий день, охороняти південні ліси із числа лісової охорони вже майже немає кому, і без того небагату матеріальну базу окремих підприємств почали розкрадати.
Тож варіант створення лісового фонду набув особливої актуальності у минулому році, коли навіть після мітингів в урядовому кварталі стало очевидним, що «бюджетозалежні» підприємства Півдня та Сходу не витримають державної недбалості у вигляді безпідставного припинення фінансування.
За відсутності реальних альтернатив наведену пропозицію слід в цілому підтримати, навіть із тих міркувань аби не зменшувати рівень актуальності дійсно болючої проблеми. Але варто паралельно розглядати запасні варіанти, які б дозволили розв’язати скоріше питання в альтернативний спосіб. Тим більш, для реалізації вказаної ідеї необхідно ухвалення відповідного законопроекту парламентом, а також прийняття декількох підзаконних актів. За обсягом часу (по найоптимістичному сценарії) – це як мінімум рік-півтора.
Зараз доцільно створити достатній рівень суспільної підтримки згаданої пропозиції, з огляду на те, що пропонована ідея суперечить загальній установці Міністерства фінансів України щодо заборони створення позабюджетних фондів та скорочення бази оподаткування державних підприємств (відрахування на фонд планується за рахунок 5% від реалізації лісо продукції, зменшення рентної плати, 50% прибутку держпідприємств).Ціна питання «держлісфонду» – близько 1 млрд. 200 млн. грн., що значно менше нещодавно створеного Державного дорожнього фонду, щорічний оборот якого оцінюється у 40 млрд. Нагадаю, що створення дорожнього фонду проштовхувало Мінінфраструктури при суттєвій підтримці парламентського лобі, та в загальному підтримувалось суспільством, яке щодня стикається із вбитими вітчизняними дорогами.
Але із законодавчою підтримкою «фондового» фінансування лісового господарства все значно складніше: більшість громадян досі впевнені, що ліси у степових регіонах ростуть самі по собі. Навіть окремі чиновники-фінансисти не розуміють, що законодавчо одне державне підприємство не вправі безкоштовно передавати власне майно та гроші іншому державному підприємству, в тому числі – у межах одного відомства. Це також необхідно враховувати при комунікативній підтримці пропозиції.
Не слід забувати, що створення державного лісового фонду, як стабільного інструменту економічного розвитку лісової галузі, крім позитивних, має негативні сторони. Йдеться про те, що розпорядником коштів такого фонду залишаться державні органи. Вітчизняний досвід переконливо свідчить, що там де вирішують чиновники – виникає корупція, бюрократія та неефективність. Тож доведеться зважати на наведені реалії, і на законодавчому рівні визначати відповідні запобіжники.
V. Пропозиції значної кількості змін у лісовому та суміжному законодавстві
Проектом пропонується значний обсяг заходів щодо удосконалення законодавства:
Зокрема пропонується, розробити/змінити/доповнити лісове законодавство в частині:
- обліку/кадастру/інвентаризації лісів;
- посилення відповідальності за незаконні рубки;
- обліку деревини;
- ринку деревини;
- проведення рубок;
- управління полезахисними смугами;
- переведення самозаліснених земель в ліси;
- виділення земель для лісорозведення;
- механізмів створення приватних лісів;
- імплементації європейського законодавства;
- розробки регіональних та місцевих програм щодо забезпечення паливною деревиною;
- забезпечення державної підтримки системи протидії лісовим пожежам;
- шляхів адаптації лісів до змін клімату. Перелік не є вичерпним.
ОЦІНКА/ПРИПУЩЕННЯ: В цілому необхідність якісного удосконалення законодавства підтримується. Приміром, законодавство в частині проведення рубок слід переглядати комплексно, починаючи із змін до Лісового кодексу.
З іншого боку, пропозицій до законодавчого блоку у настільки багато, що виникають обґрунтовані сумніви у реальності їх виконання за 5 річний період. З огляду на майже втрачений для лісового господарства трьохрічний строк, що минув після революції Гідності, відсутності достатньої кількості активних лісоводів та юристів, обмеженості кадрових ресурсів Агентства, реалізувати всі намічені заходи буде доволі складно. Тим більш, значна частина із цих заходів стосується ухвалення змін до законів та кодексів, що тягне за собою проходження складного та тривалого законодавчого процесу. Питання може ускладнюватись процесами децентралізації, земельної та інших реформ, котрі паралельно відбуваються в державі. Тому бажано встановити чіткі етапи та строки виконання запланованих заходів.
Аналіз попередніх стратегічних нормативів
Будь-яке нове планування слід розпочинати із правдивого аналізу досягнень та невдач при виконанні заходів, які були заплановані попередніми документами стратегічного рівня.
Зокрема, до цього часу в Україні діє схожий стратегічний документ – «Концепція реформування та розвитку лісового господарства», затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України №208-р від 18.04.2006 року. Найбільш важлива глава концептуального документу – це IV розділ, яким визначені шляхи та способи розв’язання тих проблем лісового господарства, які на думку розробників мали місце одинадцять років тому. Приміром, слід визнати той факт, що реформування лісового господарства (як передбачає назва самого нормативу) не відбулось: глобальних змін в управлінському механізмі лісового господарства за одинадцятирічний період не сталось. Разом з тим, слід констатувати, що частина запланованих Концепцією заходів була виконана, проте більша частина з них – виконана частково, або не виконана взагалі. Приміром, повний провал відбувся в частині забезпечення державної підтримки створення полезахисних смуг та їх інвентаризації, удосконалення системи лісокористування, інвентаризації та оптимізації територій та об’єктів ПЗФ на лісових землях тощо.
Однак аналіз реального виконання вказаної Концепції (особливо в частині визначення ключових проблем та рівня їх вирішення), до цього часу не проведений, відсутня оцінка результативності запланованих заходів.
Необхідність узгодження із іншими профільними міністерствами
Підготовка розпорядження Кабінету Міністрів України, відповідно до урядового регламенту (постанова КМУ №950 від 18.07.2007 року) передбачає обов’язкове погодження з усіма заінтересованими органами. Зокрема, документ має бути розглянутий Мінприроди, Мінрегіонбудом, Мінекономрозвитку тощо. Судячи по змісту документу, цей проект поки що не бачили вказані міністерства.
Очевидно, що у даному випадку головним розробником документу при подачі до Уряду повинен бути «реалізатор» лісової політики – Держлісагентство. У випадку ініціювання документу «формувачем» лісової політики, положення щодо спецстатусу Держлісагентства приречена на невдачу.
Інші зауваження
До проекту стратегії слід пред’явити низку предметних зауважень, в тому числі – технічного характеру, які доречно викласти у табличній формі.
Консультант
проекту технічної допомоги
«Сприяння реформі лісового сектора в Україні» О.Сторчоус
02.09.2017 року
09.09.2017
https://www.lisportal.org.ua/83393/
0 коммент.:
Дописати коментар