І. Загальні положення
23 травня 2017 року український парламент прийняв Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат» (надалі – Закон, Закон «Про охорону пралісів»). Ініціаторами законопроекту (№4480, реєстрація 20.04.2016 року) стали 15 народних депутатів України. Посилання на сторінку законопроекту тут –
http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=58802
Для довідки: Праліси – унікальні недоторканні ліси, що існують і розвиваються без втручання людини, лише за законами природи. Завдяки цьому вони мають високу життєздатність, стійкі у своєму існуванні і надають надзвичайно важливі екосистемні послуги (регулювання клімату, очищення води, утримання вуглецю, збереження раритетного біорізноманіття, виняткові естетичні й екоосвітні цінності тощо), котрі не в змозі так ефективно надати господарські ліси. Водночас — це ліси, які після знищення неможливо відтворити (джерело –
https://trkrai.com/?m0prm=2&showItem=25427). Старовікові букові ліси є основою українсько-словацько-німецького об’єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Букові праліси Карпат та давні букові ліси Німеччини». У мережі інтернет розміщено багато наукових робіт на цю тему, зокрема:
http://epl.org.ua/environment/pralisy-chy-pralisy/,
http://nltu.edu.ua/nv/Archive/2011/21_16/143_Zaj.pdf, або –
http://carpathians.eu/flora/pralisi-ukrajinskikh-karpat/pralisi-zakarpattja-svitova-cinnist.html тощо.
У пояснювальній записці законопроекту наголошується, що «повна відсутність законодавства з охорони пралісів в українському законодавстві призвела до того, що вони швидко і варварські знищуються не тільки у господарських лісах, але і в об’єктах природно-заповідного фонду України, навіть у буферній зоні міжнародної спадщини ЮНЕСКО».
Після повернення із підписом Президента України 03 вересня 2017 року документ набрав чинності. Екологічна спільнота схвально оцінила його прийняття, оцінивши його як чергову перемогу природоохоронців в обмеженні лісозаготівель. Крім повної заборони використання старовікових лісів, законом запроваджено обмеження на об’єктах ПЗФ, посилено кримінальну відповідальність за незаконні рубки та навіть внесені зміни у механізми фінансування лісового господарства.
Норми цього закону вимагають практичних заходів із його реалізації, а також ухвалення двох підзаконних актів. Зокрема, впровадження закону потягне майже абсолютне заповідання десятків тисяч гектарів лісового фонду, більша частина якого зараз перебуває у користуванні лісогосподарських підприємств. Отже, варто уважніше розглянути законодавчі новели, спробувати проаналізувати їх із погляду практичного застосування.
Підтримка законопроекту:
Основний обсяг робіт із розробки та підтримки законопроекту був проведений Київським еколого-культурним центром (В. Борейко) разом із міжнародним проектом «Збереження Карпатських пралісів» (О. Яремченко).
Для довідки: Проект «Збереження Карпатських пралісів» розпочав свою роботу у березні 2014 року та ставить за мету «захистити 300 тис. га природних ландшафтів Карпат», збільшення кількості та площ національних природних парків Українських Карпат «за рахунок приєднання ключових пралісових масивів, старовікових лісів та інших особливо цінних лісів, для більшої їхньої захищеності від безповоротного знищення». Проект реалізується Українським товариством охорони птахів за фінансової підтримки Франкфуртського зоологічного товариства.
http://carpathians.birdlife.org.ua/index.php?option=com_content&view=featured&Itemid=323&lang=uk До його амбітних цілей належить розширення практично всіх нацпарків Карпатського регіону, а саме:
- Карпатського НПП на 25 тис. га за рахунок Делятинського та Ворохтянського лісгоспів;
- Верховинського НПП на 11 тис. га за рахунок Верховинського лісгоспу;
- Черемоського НПП на 20 тис. га за рахунок Путильського лісгоспу;
- НПП «Гуцульщина» на майже 3 тис. га за рахунок Кутського лісгоспу;
- Вижницького НПП за рахунок Берегометського держлісгоспу та спецагролісгоспу на 8 тис. га.;
- НПП «Сколівські бескиди» за рахунок Сколівського військового лісгоспу на 11 тис. га;
- НПП «Синевір» на 1 тис. га за рахунок Міжгірського та Хустського лісгоспів;
- Ужанського НПП за рахунок Великоберезнянського лісгоспу на майже 10 тис. га.;
- НПП «Зачарований край» за рахунок Довжанського лісгоспу на 13 тис. га.
За три роки діяльності програми «Збереження Карпатських пралісів» її виконавцями до Мінприроди передано обґрунтування щодо розширення наявних НПП за рахунок лісових ділянок площею понад 105 тис. га. Клопотання обґрунтовувались наявністю на ділянках пралісів, «старовікових» та «господарських лісів» (прим. автора – збережено термінологію із першоджерела).
Проект навіть зняв відеоролик про свою діяльність –
https://www.youtube.com/watch?v=we8u1TtASqk. У сюжеті стверджується, що мета проекту – «…знайти розумний компроміс між лісівниками, громадами та НПП для того, щоб у Карпатах були розширені межі охоронюваних державою територій».
Окремі пропозиції до законопроекту подавало представництво Дунайсько-Карпатської програми Всесвітнього фонду природи WWF в Україні (Р. Волосянчук) у партнерстві з Фундацією імені Міхаеля Зуккова (Німеччина)
http://wwf.panda.org/uk/?289412/virgin-forests-need-to-be-protected. Також програма ініціювала розробку методичних рекомендацій щодо ідентифікації пралісів. Слід зазначити, що лише частина внесених пропозицій була підтримана розробниками законопроекту.
ІІ. Підстави прийняття закону
Як випливає з назви, ухвалення законопроекту обумовлено виконанням міжнародних зобов’язань України у сфері довкілля. Насамперед ідеться про «Рамкову конвенцію про охорону та сталий розвиток Карпат» від 22.05.2003 року (надалі – Карпатська конвенція), що ратифікована Законом України від 07.04.2004 р. (посилання тут –
http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/998_164 ). Крім того, правове значення має Протокол про стале управління лісами до цієї конвенції від 27.05.2011 р. Дата набрання чинності для України – 21.10.2013 р. (посилання тут –
http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/998_532 ).
Нагадаю, що чинне законодавство України передбачає пріоритет міжнародних законодавчих актів, ратифікованих Україною, та визначає їхню імплементацію як складову законодавства України. Відповідно до Конституції України (ст. 9), чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Виходячи зі ст. 7 Карпатської конвенції, Україна має проводити «..
політику, спрямовану на визначення природоохоронних територій у природних, особливо в незайманих лісах достатнього розміру та кількості для того, щоб обмежити чи пристосувати їхнє використання відповідно до поставлених завдань та їхнього збереження». Конкретні заходи реалізації політики визначаються ст. 10 «Протоколу про стале управління лісами до Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат», згідно з якою Україна має «…
вживати заходів на своїй національній території для визначення та охорони природних лісів, особливо пралісів Карпат шляхом створення охоронних територій достатніх розмірів й у достатній кількості та виконання інших спеціальних заходів охорони, а також… вживати заходів для включення до охоронних територій достатніх територій усіх типів визначених природних лісів зі свого Карпатського регіону, …. проведення спеціальних заходів для збереження генетичних ресурсів природних лісів, особливо пралісів».
Слід визнати, що ухвалення закону є свідченням наближення українського природоохоронного законодавства до європейського у частині збереження природних цінностей – пралісів європейського значення. Вітчизняне законодавство в галузі охорони пралісів частково приведене у відповідність до вимог Бернської конвенції, Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат, Протоколу про стале управління лісами до цієї конвенції, Всеєвропейської стратегії збереження біологічного і ландшафтного різноманіття.
Праліси: поняття та кількість
До внесення минулорічних змін необхідність охорони пралісів у національному законодавстві згадувалася лише один раз – у ст. 85 Лісового кодексу України. Законом передбачалося, що постійні лісокористувачі зобов’язані здійснювати збереження біорізноманіття, зокрема – шляхом забезпечення охорони пралісів. На розвиток згаданої норми протягом 11 років дії нової редакції кодексу жодних змін не було прийнято. Отже, національне законодавство в цій частині мало переважно декларативний характер, на практиці залишаючись не реалізованим. Жодного законопроекту із цих питань уповноваженими міністерствами так і не було внесено.
Тому створений правовий вакуум був заповнений законотворчою альтернативою від громадськості, що вирішила врегулювати правовідносини, спираючись на власне бачення ратифікованого законодавства.
Розглядаючи прийнятий закон, насамперед слід ретельно розібратися з поняттям «праліси». Єдиним визначенням досі була згадка у «Протоколі про стале управління лісами до Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат». У документі зазначалося, що «…це природні ліси, які не зазнавали прямого впливу діяльності людини на їх розвиток». Там же згадане інше «пралісове» поняття, яке у зміненому вигляді потрапило до Лісового кодексу України: «природні ліси – це ліси, які складаються з корінних видів у місцевості з основними характеристиками та ключовими елементами природних екосистем, як-от: комплексність, структура та різноманітність». Розглядаючи наукові публікації, можна дійти висновку, що при визначенні пралісових територій до 2017 року фахівці спиралися на вказану термінологію.
Загалом, за різними даними, карпатських пралісів налічується від 16-35 до 60 тис. га (Чернявський, 1998; Стойко, 1998). Проф. Парпан В.І. вважає, що їхня площа становить майже 50 тис. га (Парпан, 2014).
За інформацією WWF, в Україні на початок 2017 року в Українських Карпатах у польових умовах виявлено до 85 тис. га старовікових лісів (так званих квазіпралісів. – автор), зокрема, майже 54 тис. га пралісів. Крім цього, є майже 27 тис. га потенційних ділянок таких лісів, які ще підлягають перевірці. Близько 30 тис. га із них розташовані в межах території наявних ПЗФ.
За даними програми «Збережемо Карпатські праліси», станом на 1 січня 2017 року ідентифіковано понад 66 тис. га старовікових лісів і понад 48 тис. га пралісів. На веб-сайті WWF в Україні викладена інтерактивна карта геоданих
http://gis-wwf.com.ua/# із фотозображеннями ідентифікованих пралісів Карпат.
Як вже згадувалося, протягом 2014–2017 років проектом «Збережемо Карпатські праліси» передано до Мінприроди клопотань щодо розширення існуючих НПП до 105 тис. га. Площі нацпарків пропонують збільшити за рахунок приєднання лісового фонду діючих лісових підприємств, де виявлені реліктові дерева.
Цікаво, що дехто з екологів тлумачить на свій лад визначення «пралісів», вказуючи, що їх можна зустріти на окремих важкодоступних ділянках Полісся. Посилання тут –
http://d2ouvy59p0dg6k.cloudfront.net/downloads/plyha_polissya_virgin_forests.pdf
WWF в Україні було розроблене видання «Критерії та методика ідентифікації старовікових лісів та пралісів», що ґрунтується на критеріях та індикаторах, прийнятих на Конференції Сторін Карпатської конвенції 2014 року. Посилання тут –
http://sfmu.org.ua/files/OGF_PF_metodychka_-A5.pdf Зверну увагу, що вказані настанови згадують лише два типи давніх лісів: власне «праліси» та «старовікові ліси». Після ухвалення закону у серпні 2017 року WWF в Україні розроблено другу редакцію цього видання, що враховувало нормативні визначення –
http://sfmu.org.ua/sites/default/files/files/old_growth_forest_identification_methodology.pdf В оновленому документі старовікові ліси названі вже «квазіпралісами», що відповідає положенням закону. Про ідентифікацію «природних лісів» у рекомендаціях не йдеться.
На думку авторів методики, мінімальна площа ділянок пралісів має становити не менше 20 га (на них не повинні проводитись рубки, не має бути доріг для вивезення деревини), а мінімальна площа ділянок квазіпралісів – не менше 4 га. При формуванні пралісових ділянок слід дотримуватися таких параметрів: відстань між протилежними межами – не менше 200 м; такі ліси мають утворюватися лише аборигенними видами, поновлення має обов’язково відбуватися природним шляхом. У пралісах обов’язкова наявність мертвої деревини на всіх стадіях розкладу, а щодо квазіпралісів – така деревина має бути переважно на всіх стадіях розкладу тощо.
Виявлення пралісових ділянок має відбуватися у три етапи: підготовчий, польовий і камеральний.
Зауважимо, що дослідники пралісів у методичних рекомендаціях вживали поняття «праліси» та «старовікові ліси». В останньому випадку, очевидно, йдеться про аналог законодавчого поняття – «квазіпраліси». Чіткої інформації про включення цих типів до категорії «природних лісів» (дефініція закону) у дослідженнях немає. Автору статті не вдалося відшукати кількісних даних про ліси, що відповідають законодавчому визначенню «природних».
ІІІ. Аналіз законодавчих змін
Слід зазначити, що розробники законопроекту поставили складне завдання: безпосередньо в тексті Лісового кодексу виокремити предмет законопроекту (що містить три близькі за змістом поняття: «праліси» «квазіпраліси» та «природні ліси») від ключової загальної дефініції лісового права – «ліс». Таким чином, було зроблено спробу розмежувати три типи стародавніх лісів від усіх інших.
Після внесення змін у Кодексі (ст. 1) визнається існування чотирьох видів лісів:
- Праліси;
- Квазіпраліси;
- Природні ліси;
- Усі інші ліси, які не належать до перших трьох категорій.
Останній не згадується в тексті, хоча його наявність логічно випливає з перших трьох дефініцій. Визначальним критерієм запровадженої класифікації став ступінь належності деревостанів до стародавніх лісів. При чому «пралісові, квазіпралісові та природні ліси» законом віднесені до категорії лісів природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення.
Нагадаю, що ст. 38 ЛК України поділяє всі вітчизняні ліси за екологічним і соціально-економічним значенням на чотири категорії:
1) захисні ліси;
2) рекреаційно-оздоровчі ліси;
3) експлуатаційні ліси;
4) ліси природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення.
Усі інші ліси, незважаючи на ступінь їхньої екологічної цінності (ліси заповідників, полезахисні смуги, ліси зелених зон, високогірні ліси тощо), зокрема, ліси на територіях та об’єктах ПЗФ, не згадуються в тексті закону. На думку автора, пріоритетне визначення окремих видів лісів у тексті закону (ст. 1 ЛК України) не може бути виправданим, адже порушуються вимоги законодавчої техніки та втрачається логічність поділу предмету лісового права.
а. Праліси
Закон надав таке визначення пралісам – «
… це споконвічний, стародавній ліс (природні лісові екосистеми), що сформувався природним шляхом і в ході розвитку не зазнав безпосереднього антропогенного впливу.». Синонімом пралісів є пралісові екосистеми.
Із наведеного поняття можна зрозуміти, що для ідентифікації «пралісів» важливо, щоб у таких лісах не проводитись будь-які рубки, промисловий збір грибів, ягід, а також не здійснювалась практично будь-яка людська діяльність упродовж зростання такого лісу. Визначення належності лісів до правової дефініції «пралісів» має проводитись відповідно до наказу Мінприроди. Важливо зауважити, що розробники закону віднесли пралісові екосистеми до природних лісових екосистем. Цього визначення немає ані в лісовому законодавстві, ані в суміжному природоохоронному праві. Мета цієї згадки в тексті закону викликає запитання.
Зазначу, що за вимогами законотворчої техніки у дефініціях не бажано вживати синоніми «споконвічний, стародавній» (рос. «исконный, древний»). Тим більше, близькі за змістом. Їхнє повторне використання не має сенсу в нормативних документах.
б. Квазіпраліси
Закон визначив такі ліси, як «
умовно пралісові екосистеми, в яких відбувся незначний тимчасовий антропогенний вплив, що не змінив природної структури лісостанів і при припиненні якого натуральний стан екосистем повністю відтворюється протягом короткого періоду».
Варто звернути увагу, що стосовно квазіпралісів вжито інший синонім – «умовно пралісові системи». Знову ж таки, в контексті ухваленого закону, мета дублювання понять залишається незрозумілою. При порівнянні визначень «квалізпраліси» і «природні ліси» логічно припустити, що природні ліси за певних умов потенційно можуть стати квазіпралісами. Очевидно, в цьому полягає їх підвищена екологічна цінність.
Критеріями віднесення деревостанів до квазіпралісів є:
– по-перше, припинення тимчасового антропогенного впливу;
– по-друге, у разі виконання першої умови – можливість повного відтворення натурального стану екосистем.
У цьому контексті потребує уточнення фахова термінологія, що міститься у понятті «квазіпраліси». Загалом використання складних вузькоспеціальних понять (як-от «ценотична структура фітоценозів», «природна структура лісостанів»), за загальним правилом, не бажане в рамкових законах, якими є кодекси. Це більш притаманне підзаконним актам. Тим паче, такі спеціальні поняття не вживаються у вступних, загальних положеннях нормативних актів, яким є ст. 1 Лісового кодексу.
Також із квазіпралісами у лісове законодавство запроваджене нове поняття «лісостан». Очевидно, правозастосувачі мають його розуміти як синонім «деревостану».
Інше визначення – «короткий період відновлення лісостанів» – у тексті закону використано як оціночне поняття. На думку автора, його некоректно вживати стосовно строків розвитку дерев – стиглих і перестиглих насаджень. Як відомо, вік стиглості різних порід може становити від 80 до 150 років. Отже, для правозастосувачів будуть незрозумілими строки такого «короткого періоду»: це 10, 20 чи 50 років? Отже, використання наведеної термінології у двох суміжних визначеннях створює правову невизначеність. Навіть за наявності відсильної норми на нормативний акт Мінприроди (ст. 39-1 ЛК України).
Також назву «квазі» стосовно перестиглих лісів не можна вважати вдалою. Очевидно, розробники закону хотіли вкласти зміст назви «умовних пралісів». Але крім такого тлумачення, під префіксом «квазі» у широкому вжитку розуміють «несправжній», «помилковий», «удаваний», «хибний». Якщо це «несправжній» праліс, то логічно було б узагалі не відносити їх до видів пралісів. Однак автори закону в представленій типології лісів використали саме таку термінологію.
в. Природні ліси
Як уже згадувалось, метою прийняття законопроекту було виконання Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат в частині охорони пралісів. Водночас прийнятий закон не містить регіональних обмежень і стосується не лише пралісів, а й запровадив інші суміжні поняття – «квазіпраліси», «природні ліси».
В Україні понад половина лісів (майже 5 млн га) виросли природним шляхом. В абсолютній більшості з них ведеться лісове господарство, тобто проводились і проводяться лісогосподарські заходи. Якщо не брати до уваги зміст підзаконних актів, що будуть видані на його виконання, можна припустити, що ухвалений закон формально заборонив проведення всіх рубок на території всіх природних лісів країни. Тобто, із прийняттям закону з’явився значний ризик зіткнення інтересів природоохоронців і лісівників при віднесенні природних лісів до категорії «пралісових». Адже за буквального застосування терміну «природні ліси» декілька мільйонів гектарів вітчизняних природних лісів можна формально віднести до пралісових пам’яток природи. Це обумовить повне виведення останніх із лісогосподарського обігу, фактичне припинення господарської діяльності понад сотні лісогосподарських підприємств країни. Отже, введене в кодекс поняття є вкрай важливим, а тому вимагає ретельного дослідження.
У редакції прийнятого закону поняття «природні ліси» визначено, як «
ліси (лісові екосистеми), в яких локально і тимчасово проявився антропогенний вплив, але він не змінив ценотичної структури фітоценозів і тому природні лісові екосистеми здатні протягом короткого часу регенеруватися (відновитися) природним шляхом до стану пралісових екосистем».
Аналізуючи це визначення можна дійти висновку, що фактично єдиною відмінністю є здатність «природних пралісових» лісів «протягом короткого часу відновитися до стану пралісових екосистем». Знову ж таки, «стан пралісових екосистем» і «короткий час» – категорії оціночні. Ідентифікація лісів має відбуватись індивідуально, стосовно кожного окремого деревостану. Наведене визначення у ст. 1 ЛК України не можна назвати однозначним, що створює підстави для його неоднакового розуміння та різного застосування.
У прийнятій редакції ст. 39-1 ЛК України зазначається, що «Визначення належності лісових територій до пралісів, квазіпралісів, природних лісів здійснюється за спеціальною методикою, яка розробляється і затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища». Такий проект наказу Мінприроди «Про затвердження методики визначення належності лісових територій до пралісів, квазіпралісів і природних лісів» уже розроблений та 31 січня цього року оприлюднений на сайті міністерства –
https://menr.gov.ua/projects/122/ До складу комісії, що розробляла документ, увійшли представники зацікавлених органів влади, науки, громадських організацій. Очевидно, протягом найближчих трьох місяців варто очікувати затвердження наказу.
Виходячи зі змісту проекту, у природних «пралісових» лісах допускається проведення у минулих роках вибіркових рубок на невеликих за площею ділянках, а також випасання худоби (здається, саме так слід тлумачити «локально і тимчасово»?).
До речі, закон увів у Лісовий кодекс ще одну «просторову» категорію: «лісова територія». Її можна вважати синонімами різних за змістом понять – «лісова ділянка», «земельна лісова ділянка», «лісовий фонд». Що конкретно під таким визначенням розуміли розробники – можна тільки припускати. Ця новела навряд чи сприятиме однозначності застосування лісового законодавства.
При уважному вивченні представленого проекту можна дізнатися, що до природних лісів можуть бути віднесені ділянки або групи ділянок, які утворюють один масив (кластер) сумарною площею не менше 20 га, або ділянки з деревостанами з наявністю реліктових та ендемічних видів дерев площею не менше 4 га. На таких ділянках мають бути деревостани складної горизонтальної, вертикальної та вікової структури і представлені послідовні стадії їх розвитку. Допускається наявність видимих слідів лісоексплуатаційної інфраструктури та господарської діяльності у минулому, пішохідного та транспортного руху. Важливим критерієм ідентифікації таких лісів є відсутність задокументованої інформації щодо рубок і заготівлі деревинної продукції у минулому. Виняток допускається щодо видалення/часткового пошкодження не більше п’яти дерев основного ярусу на 1 га.
Нагадаю, що проект наказу не обмежується певним регіоном. Отже, ідентифікація пралісів, квазіпралісів, природних лісів може проводитися на території всієї країни.
Передбачається, що методика застосовуватиметься «..лісовпорядними, науковими і громадськими організаціями, установами природно-заповідного фонду для підготовки висновку про належність лісової території до пралісів, квазіпралісів і природних лісів під час проведення базового, безперервного лісовпорядкування або наукових досліджень для запровадження заходів зі збереження таких лісів» Таким чином, виявлення пралісів може проводитись не тільки постійними лісокористувачами, а будь-якими громадськими організаціями екологічного спрямування.
Загалом, важко стверджувати, чому був обраний шлях класифікації пралісів саме у тексті Лісового кодексу. Тим паче, цим же законом передбачено, що наявність різних видів пралісів є підставою для оголошення відповідних території і об’єктів природно-заповідного фонду пралісовими пам’ятками природи. Відповідно до ст. 100 ЛК України, порядок охорони лісів на землях ПЗФ віднесений до предмету регулювання Закону України «Про природно-заповідний фонд України».
г. Усі інші ліси, не віднесені до трьох названих категорій
Лісовий кодекс тлумачить ключове поняття
ліс, як «
тип природних комплексів, у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав’яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов’язані у своєму розвитку, впливають одне на одного і на навколишнє природне середовище». Із тексту кодексу випливає, що це загальне визначення охоплює поняття «праліси, квазіпраліси та природні ліси». Останні види закон прямо відніс до категорії «лісів природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення». Як вже згадувалось, автори законопроекту №4480 вирішили запровадити додаткове розмежування лісів за ознаками їхніх екосистем.
Тому на даний час закон передбачає таку класифікацію лісових екосистем:
- Природна лісова екосистема (пралісова екосистема) = праліси;
- Умовно пралісова екосистема = квазіпраліси;
- Лісова екосистема = природні ліси;
- Усі інші лісові екосистеми в «рукотворних» та інших природних лісах.
Останній тип екосистем в тексті закону не вказується, але його існування логічно випливає із перших трьох визначень.
Справедливо буде зазначити, що поняття «екосистема» використовується у лісовому праві деяких європейських країн. Воно зустрічається в ратифікованому Україною законодавстві. Проте у національному законодавстві поняття «екосистема» прямо не використовується й визначається, як правило, в розумінні «лісового середовища». Його нормативного визначення немає.
Відповідність наведеної класифікації положенням лісівництва та екологічної науки слід залишити на розсуд фахівців. На думку автора, доцільність класифікації лісових екосистем у тексті закону є доволі дискусійною. Насамперед через те, що в лісовому законодавстві ці поняття не вживаються. Також у суміжних нормах екологічного законодавства немає визначення «екосистема», хоча для фахівців воно є зрозумілим.
За відсутності поняття «екосистема» в природоохоронному праві використання його в галузевому праві не є виправданим: створюється правова невизначеність і плутанина. Із внесеними змінами дефініцію «природна лісова екосистема» дозволяється застосовувати тільки щодо пралісів. Парадоксально, але виходить, що природне середовище всіх інших лісів формально зараз не можна відносити до «природних лісових екосистем».
- Вимоги до охорони пралісів у лісовому законодавстві
Як вже згадувалося, Лісовий кодекс було доповнено ст. 39-1 «Охорона та збереження пралісів, квазіпралісів, природних лісів». Вона проголошує праліси національною природною спадщиною України. Зауважу, що поняття «національна природна спадщина» у вітчизняному законодавстві не існує. Таке визначення запозичено із «Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини» 1975 року, що ратифікована УРСР ще 1988-го. Конвенція визнає «природною спадщиною» «природні визначні місця чи суворо обмежені природні зони, що мають видатну універсальну цінність з точки зору науки, збереження чи природної краси». Підкреслюючи особливу цінність старовікових деревостанів, законодавець таким чином намагався надати додаткові гарантії щодо їхнього збереження. В результаті, закон надав пралісам статус майже абсолютної заповідності.
Зокрема, окремою нормою заборонено проведення всіх видів рубок у пралісах, квазіпралісах і природних лісах. При чому для «надійності» заборони в тексті статті вжито зайве дублювання, яке не допускається у законотворчості. Так, заборонені всі рубки, включаючи санітарні рубки та рубки формування й оздоровлення лісів. Фахівцям відомо, що, згідно з урядовою постановою №724 від 12.05.2007 року, санітарні рубки визначаються як один із видів рубок формування й оздоровлення лісів.
Також у всіх трьох видах пралісів заборонена заготівля деревини, заходи із лісовідновлення, підвищення продуктивності та поліпшення якісного стану лісів, видалення захаращеності, будівництво споруд, прокладання шляхів, випасання худоби, і навіть проїзд транспортних засобів (за винятком доріг загального користування та пересування служби лісової охорони). Навколо виділених пралісів, квазіпралісів, природних лісів установлюються охоронні зони завширшки не менше подвійної висоти деревостану, в яких забороняються суцільні та поступові рубки. Автори законопроекту очевидно побоювались навіть можливості проведення лісівниками рубок (особливо – санітарних) на пралісових ділянках. Це зумовило три згадки про заборону рубок у тексті кодексу та дві – санітарних рубок. Знову ж таки, дублювання норм негативно позначається на якості закону.
Зауважимо, що у ст. 39-1 ЛК України законодавець ввів доти невідоме лісовому законодавству поняття «недеревних лісових продуктів». Можна здогадатися, що цими лісовими продуктами є продукти побічних лісових користувань (ст.73 ЛК України): дикорослі плоди, горіхи, гриби, ягоди, лікарські рослини, лісова підстилка, очерет.
Суттєвим зауваженням до нового закону є запровадження дефініції «
особливо охоронювані лісові ділянки». Нагадаю, що у ст. 41 ЛК України частково реалізована європейська концепція “High Conservation Value Forests (HCVF)” (особливо цінні для збереження ліси (ОЦЗЛ), що розглядається як інструмент збереження біорізноманіття. Статтею передбачається виділення в лісах
особливо захисних лісових ділянок із режимом обмеженого лісокористування. Чи є синонімами поняття «особливо охоронювані лісові ділянки» та «особливо захисні лісові ділянки» – питання слід адресувати розробникам. У будь-якому випадку, застосування нової термінології буде вкрай ускладнене повною відсутністю підзаконних актів, що регламентують режим охорони таких ділянок.
Як вже згадувалось, на даний час розроблено проект наказу Мінприроди «Про затвердження методики визначення належності лісових територій до пралісів, квазіпралісів і природних лісів», що оприлюднений на сайті міністерства. Визначення «особливо захисна лісова ділянка» документ не містить.
- Вимоги до збереження пралісів у природоохоронному законодавстві
Крім поправок до Лісового кодексу, було дещо змінено Закон України «Про природно-заповідний фонд України» (надалі – Закон «Про ПЗФ») у частині збереження пралісів.
По-перше, введено поняття «пралісові пам’ятки природи» як один із видів пам’яток природи (ст. 30 Закону «Про ПЗФ»). Нагадаю, що до прийняття закону пам’ятки природи поділялися на
комплексні, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні.
Зазвичай окремі дерева або деревостани, що мають особливе природоохоронне, наукове, естетичне, пізнавальне і культурне значення, з метою збереження їх у природному стані виділялись у ботанічні пам’ятки природи (загальнодержавного або місцевого значення). Оголошення пам’яток природи провадиться без вилучення земельних ділянок у їхніх власників або користувачів. Відокремлення від ботанічних пам’яток ще й «пралісових», очевидно, можна пояснити намаганням максимально виконати міжнародні зобов’язання України, передбачені Карпатською конвенцією.
По-друге, повністю перероблена ст. 28 Закону «Про ПЗФ». Відтепер на території всіх пам’яток (в т. ч. гідрологічних, геологічних, зоологічних, комплексних) забороняються суцільні, поступові, лісовідновні, прохідні рубки, і навіть полювання.
По-третє, встановлено жорсткий режим збереження пралісових пам’яток природи. Він повністю відповідає змісту ст. 39-1 ЛК України. Нині на території пралісових пам’яток забороняються всі види рубок, видалення захаращеності, будівництво споруд, прокладання шляхів, лінійних та інших об’єктів транспорту і зв’язку, випасання худоби, промислова заготівля недеревинних лісових продуктів, проїзд транспортних засобів.
По-четверте, визначення належності територій до пралісових пам’яток природи повинно здійснюватися за спеціальною методикою, що затверджується наказом Мінприроди. Така методика вже розроблена й оприлюднена на сайті міністерства 31 січня 2018 року –
https://menr.gov.ua/projects/121/
Таким чином, віднесення лісових ділянок до пралісів, квазіпралісів і природних лісів тягне за собою два правові режими їхньої охорони, які мають однаковий рівень обмеження лісокористування:
- Віднесення пралісів до особливо охоронних лісових ділянок (без віднесення до категорії ПЗФ). Згідно з проектом наказу, пропонується до прийняття компетентного рішення про надання статусу території чи об’єкта природно-заповідного фонду виявлені ділянки пралісів, квазіпралісів та природних лісів повністю вилучати із господарського використання.
- Надання виявленим пралісам статусу пралісових пам’яток природи. Відповідно до проекту наказу Мінприроди, до ухвалення такого рішення має бути складений висновок про належність конкретної лісової ділянки (виділу) чи її частини до пралісів, квазіпралісів чи природних лісів, який готується відповідно до «Методики визначення належності територій до пралісів, квазіпралісів і природних лісів», що затверджується іншим наказом Мінприроди.
В обох випадках ці території матимуть однаковий режим охорони та не вилучатимуться у постійних лісокористувачів (окрім випадків включення їх до складу заповідників, НПП, РЛП, що обумовлює їх подальше вилучення). До складу пралісових пам’яток природи можуть включатись їхні охоронні зони.
Виявлені ділянки пралісів, квазіпралісів чи природних лісів та оголошені пралісові пам’ятки природи можуть включатися до складу природних заповідників, біосферних заповідників, НПП, РЛП, заказників і заповідних урочищ.
- Режим охорони заказників і заповідних урочищ: посилення й обмеження
Питання заборони рубок на території ПЗФ, що перебувають у постійному користуванні лісгоспів, постійно піднімалось екологічними активістами. Наводилися достовірні факти зловживань з боку лісівників щодо призначення та проведення рубок на таких територіях. Водночас це питання ставало предметом спекуляцій для громадських організацій. Воно часто політизувалося без отримання жодних обґрунтувань і професійного підходу.
Прийнятий закон фактично поставив крапку на таких дискусіях, оскільки практично звів нанівець можливість проведення рубок на територіях ПЗФ місцевого значення.
Отже, на території всіх без винятку видів заказників (тобто ландшафтних, лісових, ботанічних, загальнозоологічних, орнітологічних, ентомологічних, іхтіологічних, гідрологічних, загальногеологічних, палеонтологічних і навіть карстово-спелеологічних), окрім діяльності, що суперечить цілям і завданням заказника, заборонені всі суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки (ст. 26 Закону «Про ПЗФ»).
Підкреслю також, що цим законом у заказниках заборонено полювання, водночас допускається мисливство. При цьому створені ризики, за яких на території окремих видів заказників через щільність копитних тварин може завдаватися шкода біорізноманіттю (ботанічні заказники, орнітологічні тощо).
Заборони торкнулись і заповідних урочищ. Крім існуючих до цього обмежень на території заповідних урочищ (тобто діяльності, що порушувала природні процеси, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників), прийнятий закон заборонив усі види рубок, зокрема, санітарні, рубки формування й оздоровлення лісів, видалення захаращеності.
Доцільність та обґрунтованість таких жорстких обмежень щодо всіх видів пам’яток природи, заказників і заповідних урочищ слід залишити на розсуд фахівців.
- Адміністративна відповідальність: новий склад правопорушення
Закон передбачає відповідальність за адміністративне правопорушення у вигляді штрафу від 1700 до 3400 грн за випасання худоби, промислову заготівлю недеревних лісових ресурсів, проїзд транспортних засобів у межах пралісів, квазіпралісів, природних лісів (ч. ст. 2 ст. 68 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
- Кримінальна відповідальність за незаконні порубки: посилення санкцій та нові кваліфікуючі ознаки
Прийнятим законом передбачена нова кваліфікуюча ознака незаконних порубок (ст. 246 Кримінального кодексу України) – вчинення цього злочину за попередньою змовою групою осіб або повторно. Покарання за це передбачено у вигляді обмеження/позбавлення волі від двох до п’яти років. Також збільшені штрафи за ч. 1 цієї статті: із 850-1700 грн до 5100-8500 грн.
Вчинення значної незаконної порубки зазвичай передбачає участь двох і більше осіб, оскільки технологічні операції із розкряжування, трелювання, завантаження, транспортування деревини складно здійснити одній людині. Тому наведені зміни загалом посилюють кримінальну відповідальність за вчинення найбільш небезпечних видів незаконних рубок.
Однак саме по собі посилення кримінально-правових санкцій не може вирішити складну проблему самовільних рубок, що вчиняються населенням. Причинами цього явища є сукупність складних проблем: від бідності населення, корупції, низького рівня правозастосування, неналежної охорони та статусу лісів, ПЗЛС, другорядного ставлення правоохоронних органів до цих злочинів і закінчуючи відсутністю злагодженої державної політики у їх подоланні.
- Фінансування лісового господарства
Зі ст. 98 ЛК України виключена частина третя, відповідно до якої передбачалося, що «
видатки на підвищення продуктивності, поліпшення якісного складу лісів державної і комунальної власності, їхню охорону, захист і відтворення фінансуються шляхом цільового виділення коштів державного та місцевих бюджетів для реалізації загальнодержавних, державних і регіональних (місцевих) програм ведення лісового господарства». Таким чином, із тексту закону вилучений програмний принцип фінансування лісового господарства, що, зокрема, визначав необхідність періодичного затвердження на загальнодержавному рівні цільової програми «Ліси України».
Слід нагадати, що 2015 року закінчився термін дії основного програмного документа в галузі лісового господарства – Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16.09.2009 №977. Розробка лісовим відомством проекту програми була розпочата 2014-го, але його підготовку припинено на виконання п. 16 додатка до постанови Кабінету Міністрів України №65 від 01.03.2014 р., а після втрати чинності зазначеною постановою – п. 12 додатка до урядової постанови №711 від 11.10.2016.
Загалом, згідно із Законом України «Про державні цільові програми» (ст. 4), а також із Порядком розроблення та виконання державних цільових програм (пункти 34, 42): заходи, завдання та показники державних цільових програм враховуються під час складання проекту Державного бюджету України на відповідний рік. Головний розпорядник (державний замовник) визначає обсяги видатків на виконання завдань і заходів програми у складі бюджетних програм. Мінфін враховує під час складання проекту Закону про Державний бюджет України на відповідний рік обсяги видатків на виконання завдань і заходів програми у відповідних бюджетних програмах з урахуванням можливостей державного бюджету.
Тобто, за чинним законодавством, державна цільова програма залишається своєрідною «декларацією про наміри», долю та показники якої визначає Мінфін у відповідних бюджетних програмах при складанні проекту Державного бюджету.
У підсумку для лісової галузі фактично усунута необхідність зайвого дублювання цільових програм у галузі фінансування лісового господарства з державного бюджету. Тим паче, виділення бюджетних коштів на вказані потреби можливо у рамках щорічного бюджетного процесу.
Тому загадану правку не можна назвати вирішальною для фінансування лісового господарства. Внесені зміни здебільшого мають на меті прибрати зайві перешкоди у бюджетному процесі для лісової галузі на державному й місцевому рівнях.
Відповідно до ст. 20 Бюджетного кодексу України, у бюджетному процесі передбачений програмно-цільовий метод, що застосовується на рівні державного бюджету й на рівні місцевих бюджетів. Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм.
Зокрема, виділення коштів із державного бюджету можливе головному розпоряднику бюджетних коштів – Мінагрополітики за програмою «Ведення лісового та мисливського господарства, охорона і захист лісів у лісовому фонді» на здійснення заходів із ведення лісового і мисливського господарства, охорони й захисту лісів, створення захисних лісових насаджень і ПЗЛС. Розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Держлісагентство.
Крім того, прийнятий закон дозволив місцевим бюджетам виділяти кошти на фінансування лісів державної власності. Але зазначені зміни також не можна назвати суттєвими, оскільки чинне природоохоронне законодавство і до цього дозволяло фінансування лісогосподарських заходів незалежно від права власності на ліси. Зокрема, відповідно до постанови КМУ від 17.09.1996 року №1147, до природоохоронних заходів віднесені проведення агролісомеліоративних заходів в ярах, балках, інших ерозійно небезпечних землях, ліквідація лісових пожеж тощо.
Відповідно до ст. 42 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», в Україні фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів.
Отже, фінансування заходів із ведення лісового господарства щодо лісів державної власності (включаючи ліси постійних лісокористувачів Держлісагентства) може проводитися за рахунок коштів загального та спеціального фондів обласного й місцевих бюджетів. Джерелами наповнення загального фонду обласних і місцевих бюджетів є кошти, що надходять у порядку сплати лісгоспами рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів місцевого значення (за місцем розташування лісових ділянок). Крім того, джерелами надходжень спеціального фонду є сплата екологічного податку, відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Незважаючи на зазначені зміни, запроваджені законом, а також застосування різних організаційних і неформальних заходів впливу (мітинги, пікети, тисячі звернень до уряду та Мінагрополітики, робота із парламентаріями), проблема відсутності фінансування лісового господарства Півдня та Сходу країни залишається невирішеною третій рік. У свою чергу, це призводить до руйнівних наслідків для лісів і лісогосподарських підприємств цього регіону.
Висновки:
- Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат» від 23.05.2017 року має важливе значення з огляду на виконання Україною міжнародних зобов’язань у галузі охорони лісового біорізноманіття.
- Прийнятий закон містить суттєві неузгодженості із чинним лісовим законодавством через недотримання положень законодавчої техніки, частково суперечить базовим поняттям лісового законодавства, що обумовлює значні ризики в його застосуванні. Це може спричинити виникнення конфліктів між постійними лісокористувачами та громадськими організаціями екологічного спрямування. З огляду на необхідність удосконалення прийнятих норм, окремі положення закону вимагають техніко-юридичного доопрацювання.
- Визнаючи безумовну необхідність імплементації правових норм міжнародних угод в національне лісове законодавство, слід звернути увагу на їхнє якісне та зважене опрацювання. Безсистемне й непродумане впровадження норм європейського законодавства у національне лісове призводить до порушення засад класичного лісового господарства і «розхитування» лісового законодавства. Такий стан у цілому негативно позначається на якості ведення лісового господарства та створює ризики для фінансово-економічних механізмів лісогосподарської діяльності.
- Лісова галузь контролює значну частину природного потенціалу біорізноманіття лісів, а тому має стати локомотивом складного процесу адаптації національного лісового законодавства відповідно до законодавства ЄС. На сьогодні «в режимі очікування» залишається нереалізованим не тільки значний масив правових вимог законодавства ЄС, а й положення ратифікованих угод і конвенцій, резолюцій конференцій із питань збереження лісового біорізноманіття, індикаторів сталого ведення лісового законодавства тощо. Аби запобігти ухваленню неякісної законодавчої бази, розробником відповідних законопроектів повинен стати Кабінет Міністрів України в особі уповноважених міністерств.
Консультант проекту технічної допомоги
«Сприяння реформі лісового сектора в Україні»
Олег СТОРЧОУС
10.04.2018 р.
https://www.lisportal.org.ua/project-post/95991/
