Сложная, а иногда просто критическая ситуация с тушением (не тушением) лесных пожаров летом этого года в Сибири заставила специалистов и учёных серьезно задуматься о причинах такого кризиса. Ясно, что кризис назревал не один год, и он является лишь следствием скопившихся проблем. Поэтому, чтобы установить причины, вернемся к истокам.
Система охраны лесов от пожаров, сформированная в СССР, к сегодняшнему дню претерпела существенные изменения. Те организационные принципы и методологические подходы, разработанные на уровне технического развития середины XX века, со временем перестали отвечать динамично изменяющимся реалиям. Но все же, надо признать, что именно в то время была заложена основа государственной системы охраны лесов от пожаров.
Для осуществления мероприятий по охране лесов и тушению пожаров создавались базы авиационной охраны лесов от пожаров – специализированные учреждения, в первостепенные задачи которых входили мониторинг и тушение лесных пожаров на недоступных для автотранспорта участках лесного фонда. Наземную охрану осуществляли лесхозы силами созданных при них пожарно-химических станций. Из-за осуществления проведения охранных мероприятий в лесах разными структурами возникло понятие зон наземной и авиационной охраны лесов.
Деление на зоны происходило на региональном уровне местными лесоустроительными предприятиями. Для региона в целом (а иногда, для конкретного лесхоза) разрабатывался Проект противопожарных мероприятий. Труднодоступные территории закреплялись за авиабазами, в зоне наземной доступности охрану лесов от пожаров осуществляли лесхозы. Обеспечить полноценную охрану всего лесного фонда не представляется возможным, и потому на практике, в некоторых регионах, на удаленных территориях леса оставались абсолютно без охраны: они не были подконтрольны специализированным лесопожарным организациям, а у лесхозов не хватало ресурсов для тушения подобных пожаров. Появление неподконтрольных территорий, как установившееся явление, позже получило официальную формулировку, в которой обозначено, что на территории лесного фонда выделяют активно охраняемые леса и активно не охраняемые леса (ГОСТ Р 22.1.09-99).
В 2005 году сформировались новые подходы в лесопожарном зонировании и было это связано с внедрением современных космических методов мониторинга лесных пожаров и созданием Информационной системы дистанционного мониторинга лесных пожаров Федерального агентства лесного хозяйства (ИСДМ-Рослесхоз). В изданном тогда нормативном акте о космическом мониторинге лесных пожаров было установлено деление лесного фонда на зоны наземной, авиационной охраны, а также зоны космического мониторинга первого и второго уровней, где к зоне космического мониторинга первого уровня относились труднодоступные территории, тушение лесных пожаров на которых осуществляется, в основном, с применением авиационных сил и средств.
Зона космического мониторинга второго уровня — это удаленные территории, на которые доставка пожарных до места лесного пожара и их возврат к месту базирования авиационных сил и средств воздушным судном возможно только с дозаправкой. К этой категории также могут относиться резервные леса, где не производится авиапатрулирование, а тушение лесных пожаров выполняется только при наличии угрозы населенным пунктам и объектам инфраструктуры. При этом существовавшее деление зоны авиационного мониторинга на районы авиа- и наземной охраны сохранилось. Часто в ведомственных отчетах, и даже в некоторых документах употреблялись понятия «авиазона» и «наземная зона», но правильными терминами являются: «районы применения авиационных сил и средств пожаротушения» (АСС) и «районы применения наземных сил и средств пожаротушения» (НСС).
Основным критерием деления на зоны, как и ранее, была возможность добраться лесным пожарным от места дислокации к месту пожара за время, которое не превышало 3 часов (для НСС). Таким образом, деление на районы применения сил и средств пожаротушения на уровне лесхозов ежегодно корректировалось. Несмотря на упоминание про тушение, в целом нормативный акт относился только к вопросам мониторинга (преимущественным способам обнаружения лесных пожаров). Важным шагом в развитии системы охраны лесов от пожаров стал тот факт, что с введением в действие ИСДМ-Рослесхоз понятие «неохраняемые территории» перестало существовать.
Впоследствии, с принятием Лесного кодекса 2006 года, предусматривающего разделение лесных полномочий, приказ потерял свою юридическую силу.Переиздать (и зарегистрировать в Минюсте России) подобный нормативный акт невозможно, так как он не вписывается в новое лесное законодательство.
Общеизвестно, что вопрос зонирования тесно связан с экономической составляющей организации охраны лесов от пожаров, с затратами на мероприятия по тушению. Первым шагом к легитимизации лесопожарного зонирования стали Правила тушения лесных пожаров, утвержденные приказом Минприроды России от 08.07.2014 № 313. В соответствии с ними, в целях установления оптимального режима и способов тушения лесных пожаров, территории, на которых расположены леса, разделяются на районы применения авиационных сил и средств пожаротушения, и наземных сил и средств пожаротушения. Кто устанавливает эти районы – в приказе явно не сказано. Уже через год в Правила тушения лесных пожаров были внесены изменения, наделяющие субъекты Российской Федерации полномочиями по выделению зон контроля лесных пожаров. При этом, в указанных зонах Комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности может быть принято решение о нецелесообразности тушения лесного пожара при отсутствии угрозы населенным пунктам или объектам экономики в случаях, когда прогнозируемые затраты на тушение лесного пожара превышают прогнозируемый вред, который может быть им причинен. Позднее появился Порядок организации и выполнения авиационных работ по охране лесов от пожаров, утвержденный приказом Минприроды России от 15.11.2016 № 597. В соответствии с ним, уполномоченные органы проводят разделение зоны осуществления лесоавиационных работ на районы ответственности за тушение лесных пожаров между наземными и авиационными лесопожарными формированиями (в данном случае, подразумеваются районы применения авиационных сил и средств пожаротушения и наземных сил и средств пожаротушения). Если речь идет про леса, расположенные на землях лесного фонда, то в указанных выше случаях уполномоченными органами являются субъекты Российской Федерации.
Только с принятием Федерального закона № 218-ФЗ от 23.06.2017 в статье 51 Лесного кодекса Российской Федерации появилась запись о том, что в зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов, выделяются зоны охраны лесов от пожаров различными способами с использованием наземных, авиационных или космических средств (лесопожарное зонирование).
Указанная формулировка в целом установила исторически сложившийся терминологический подход к понятиям зонирования на основе преимущественных способов обнаружения и тушения лесных пожаров.
Вместе с тем, этот подход постепенно себя изживает, потому что, по факту, все возможные способы могут применяться в каждой из зон. Авиация иногда применяется в наземной зоне, наземные силы для тушения крупных лесных пожаров – в авиазоне. Космические методы применяются повсеместно. А термин "преимущественно" приводит к вопросам – как оценить и проверить долю использования того или иного способа.
Более разумно говорить об «уровне» охраны, которая бы характеризовалась регламентацией применения различных технических средств. И при таком подходе, количество уровней может стать несколько больше, что с научной точки зрения более разумно. Однако, даже с учетом пересмотра методики выделения зон не удастся окончательно избавиться от «зоны контроля лесных пожаров» (где тушить далеко не всегда целесообразно).
Лесопожарное зонирование, в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Правительство Российской Федерации постановлением от 24.11.2016 № 1237 уполномочило выполнять это зонирование Федеральное агентство лесного хозяйства.
Вместе с тем, отсутствует утвержденное понятие «лесопожарное зонирование», также как и требование к форме документа, его устанавливающего. Действующий приказ Рослесхоза определяет только площади ключевых зон в разрезе субъектов Российской Федерации.
До сих пор сохраняются разночтения между научными публикациями и различными документами в части терминологии. Первоначальное деление на зоны мониторинга в первом приказе было, впоследствии, заменено на следующие зоны:
- Зона наземного обнаружения и тушения
- Зона авиационного обнаружения и наземного тушения
- Зона авиационного обнаружения и тушения
- Зона исключительного обнаружения с помощью космических средств и преимущественно авиационного тушения
С изменением названия зоны космического мониторинга второго уровня поменялся и технологический смысл. Такие территории лишь частично соответствуют понятию «зоны контроля лесных пожаров». Поскольку выделение зон контроля происходит на региональном уровне, а лесопожарное зонирование является федеральным полномочием, площади обнаружения с использованием космических средств и зон контроля отличаются.
Площадь зон контроля существенно увеличилась, но на практике приблизительно только по 40%-там лесных пожаров принимаются решения о нецелесообразности тушения.
Стоит отметить, что из контекста действующего лесного законодательства косвенно следует, что границы лесопожарного зонирования должны указываться в Сводном плане тушения лесных пожаров, а также в лесном плане субъекта Российской Федерации.
Несмотря на немного размытый технологический смысл, применение лесопожарного зонирования, в целом, позволяет эффективнее использовать финансовые ресурсы, которых, как известно, на нужды охраны лесов от пожаров всегда не хватает.
Подводя итог, можно констатировать, что нормативная правовая база вопросов, связанных с лесопожарным зонированием в целом и с зонами контроля лесных пожаров, в частности, нуждается в серьезном совершенствовании. Такая работа в настоящее время активно ведется, в том числе, специалистами Центра лесной пирологии – филиала ВНИИЛМ.
Роман КОТЕЛЬНИКО
Динамика 2005 - 2019 годы
Структура лесопожарного зонирования
Выберете год и нажмите на картинку
Ссылки по теме
- Приказ Рослесхоза от 25.05.2005 № 112 «О космическом мониторинге лесных пожаров»
- Информационной системы дистанционного мониторинга лесных пожаров Федерального агентства лесного хозяйства (ИСДМ-Рослесхоз)
- Приказ Минприроды России от 08.07.2014 N 313 ”Об утверждении Правил тушения лесных пожаров”
- Приказ Рослесхоза от 07.06.2018 № 468 ”Об установлении лесопожарного зонирования земель лесного фонда и признании утратившим силу приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 16.02.2017 N 65 «Об установлении лесопожарного зонирования земель лесного фонда и о признании утратившими силу некоторых приказов Федерального агентства лесного хозяйства”
- Указания по проектированию противопожарных мероприятий в лесах СССР. Одобрены Госкомлесхозом СССР 29.01.1982
- ГОСТ Р 22.1.09-99 ”Общие требования по мониторингу и прогнозированию лесных пожаров”
- Хронологический перечень нормативных актов, определяющих площади лесного фонда с разными режимами охраны
