Михайло ПОПКОВ: «Лісові реформи знову доведеться готувати майже з нуля»
Сучасний стан галузі вимагає від уряду новаторських упроваджень та дієвої боротьби з корупцією
Чому уряд днями відправив у відставку голову Держлісагентства і чи було це неминуче? У якому стані нині наше лісове господарства? З чого доведеться починати новому керівнику відомства? Про це розмова з одним із кращих аналітиків профільного сектору.
— Михайле Юрійовичу, наскільки виявилися ефективними реформи лісової галузі за останні роки?
— До реформи можна зарахувати тільки спробу ліквідації лісгоспів і створення на їхній основі єдиної державної лісової компанії. Нині, через півроку після схвалення цієї ідеї колегією Мінагрополітики, можна стверджувати, що анонсована реформа далі стадії презентації ідеї не просунулася. Ні концепції реформування, ні дорожньої карти реформ, ні будь-яких документів і розрахунків, які обґрунтовують суть реформи, ніхто не бачив. Мабуть, їх просто не існує.
Попередній уряд за період після Майдану двічі змінив керівництво галузі, не призначивши жодного фахівця, який має профільну освіту, знає галузь і здатний підготувати і провести справжні перетворення. Як наслідок, вся енергія пішла у свисток: час для підготовки реформ змарновано, довіру до ідеї реформування підірвано, роками налагоджена система ведення лісового господарства в державних лісах розбалансована.
Уже відставлений керівник Держлісагентства, мабуть, щиро вірив у свої реформаторські здібності й розраховував провести реформу і перейти на самофінансування галузі до кінця 2015 року. Через це його команда не приділяла належної уваги участі в бюджетному процесі. Тож галузь залишилася без бюджетної підтримки. Працівники лісової охорони півдня і сходу та спеціалізованих підприємств від січня не отримують належної зарплати і масово звільняються. Значна їх частина перебуває у вимушених неоплачуваних відпустках. Катастрофічно погіршились економічні показники цих підприємств, які за чотири місяці практично доведені до банкрутства.
Брак належної охорони лісів призвів до збільшення кількості самовільних рубок. Ні за що і нікому виявляти і оперативно гасити загорання, тому максимально зріс ризик виникнення великих пожеж. Кожен прожитий день погіршує ситуацію, і надія на швидке її виправлення втрачена.
З огляду на реалії я б рекомендував уряду, не чекаючи прийняття поправок до Бюджетного кодексу, своїм рішенням виділити на охорону лісів від пожеж кошти резервного фонду (це близько 100 мільйонів гривень на найближчі кілька місяці). Інакше велика ймовірність на власному досвіді відчути народну мудрість: скупий платить двічі.
Що стосується реформ, то їх доведеться починати готувати майже з нуля, і я дуже сподіваюся на те, що наступний склад лісових реформаторів обійдеться без популізму і орієнтації на швидкий результат за всяку ціну. Очевидно і те, що разом зі змінами інституціональної структури треба міняти правову базу та фінансово-економічний механізм, що забезпечують збалансоване управління лісами. Можливі кілька моделей реформування. Вибір найдоцільнішою в таких умовах вимагає окремого аналізу та обговорення.
— Наскільки ефективним виявився мораторій на експорт необробленої деревини, запроваджений торік відповідним законом?
— Цей закон виник як реакція народних депутатів на повну бездіяльність попереднього уряду щодо боротьби з корупцією в лісовому секторі й регулювання торгівлі деревиною.
Збиток, завданий державі схемами лісової торгівлі часів уряду Януковича, офіційно оцінюється багатьма десятками мільйонів євро. Однак публічної правової оцінки тих корупційних схем торгівлі, в яких брали участь усі державні підприємства ресурсних областей, після Революції гідності так і не було зроблено. Понад те, учасники тих схем — імпортери й експортери — комфортно почуваються на українському ринку. Старі правила внутрішньої торгівлі деревини, які повинні були переглянути до травня 2014 року, також чинні досі.
Розумію депутатів, які проголосували за мораторій на експорт деревини в круглому вигляді як радикальний і зрозумілий суспільству метод розв’язання проблеми. Однак вплив заборони експорту на лісовий сектор добре відомий. Це зменшує кількість потенційних покупців, викликає падіння цін тощо. Через це власник деревини зазнає втрат і починає економити, зокрема на лісовідновленні, охороні тощо.
Проте є плюси: доступність сировини веде до збільшення інвестиції в первинну деревообробку, розвиток якої додає попиту на деревину, а отже і її ціну. Але в гонитві за сировиною деревообробний сектор домагається нарощує її обсяг, що спричиняє переруби, зростання нелегальних лісозаготівель, корупції. Як наслідок — до деградації лісів. У підсумку деревообробні потужності, сформовані з розрахунку на дешеву сировину, чекає неминуче банкрутство. Таким чином, в короткостроковій перспективі від заборони експорту виграє деревообробна промисловість, а програє лісове господарство та транспорт. У довгостроковій перспективі не виграє ніхто.
На етапі обговорення законопроекту я активно виступав проти його ухвалення, пропонуючи знайти інші методи регулювання зовнішньої торгівлі деревиною. Уряд теж був проти закону про мораторій, але виключно на підставі його невідповідності вимогам СОТ.
Нині на розгляд Верховної Ради внесено урядовий законопроект про скасування мораторію, проте він не містить механізмів, що забезпечують розвиток і структурну перебудову лісового сектору. Мораторій треба скасовувати, але одночасно слід ухвалити комплекс інших заходів регулювання ринку деревини. Наприклад, тимчасове введення посильного експортного мита на деревину і лісопродукцію з малою доданою вартістю (в ідеалі ці кошти можна було б спрямувати до фонду розвитку лісового господарства та охорони природи), а також ліцензування експорту, щоб позбутися в цій діяльності спекулянтів і тіньовиків. Одночасно треба вдосконалювати правила торгівлі, переходити на європейські методи класифікації й вимірювання деревини, на всіх рівнях удосконалювати облік, навчати фахівців різних структур, зокрема митниці, відрізняти низькоякісну деревину від ділової тощо.
Cистему торгівлі державними підприємствами деревиною треба змінювати кардинально. Фото Володимира ЗАЇКИ
— Лісові чиновники не раз заявляли, що введення електронного обліку деревини (зокрема кріплення пластикової бирки з індивідуальним штрих-кодом до кожної колоди) стане непереборною завадою для крадіїв лісу. Чи це справді так?
— Таку систему впроваджують у системі Держлісагентства з 2009 року. Негативне ставлення до неї багатьох лісівників пов’язано не з самою ідеєю обліку, а з претензіями до її якості й високої вартості, а також неприйняттям методів впровадження, які мали всі ознаки корупції. В останній рік ситуація почала швидко змінюватися на краще: значно знижені витрати на придбання обладнання та бирок, переписано програмне забезпечення і прискорена робота системи обліку, значно скорочено перелік продукції, що потребує обліку кожної колоди.
Але не слід переоцінювати можливості електронного обліку. Досвід України переконує, що він чудово уживається з корупцією. Якщо вірити офіційній статистиці, з 19,3 мільйона кубометрів ліквідної деревини, заготовленої в 2015 році, 11 мільйонів належить до паливної деревини, під час обліку якої бирки не використовують. Більшість корупційних схем, які використовують у торгівлі деревиною, пов’язані саме з так званою пересортицею: явним заниженням якості й вартості деревини. Називаєте, наприклад, дровами дорогий пиловочник і продаєте ці «дрова» своїм людям. Різницю у вартості потім ділять між продавцем і покупцем.
Щоб це побороти, передовсім слід навести лад із класифікацією й визначенням якості деревини. Бо, очевидно: якщо деревину спочатку класифіковано неправильно або продано на залаштункових переговорах, то жодний електронний облік не виправить ситуацію.
— Наскільки ефективний нинішній продаж деревини через аукціони? Чи задовольняє така система торгів потреби вітчизняних підприємств у сировині?
— Наявні методи торгівлі деревиною на біржових, ф’ючерсних, голосових аукціонах нав’язано лісовому господарству в 2007 році. Нині зрозуміло, що те рішення мало єдину мету: за допомогою казок про відкритість і безальтернативність біржових аукціонів відвернути увагу деревообробників і суспільства від політики Держлісагентства, в той час спрямованої на нарощування експортного постачання деревини в круглому вигляді «правильним» фірмам за «правильними» схемами. Як наслідок, малолісна Україна стала найбільшим у Європі експортером деревини у круглому вигляді. Маємо й інші негативні наслідки.
Бурхливий розвиток отримало тіньове лісопиляння. Досить сказати, що в 2015 році, за даними Державної служби статистики, в Україні вироблено 1531 тисяча кубометрів, а експортовано… 2804 тисячі кубометрів пиломатеріалів. Очевидно, що статистика «не бачить» величезних обсягів деревини, яку переробляють у тіні, а потім безперешкодно вивозять із країни.
Легальна деревообробка досі перебуває в стані стагнації, відчуваючи хронічні труднощі з отриманням сировини. На аукціонах правлять бал перекупники. Зайшовши в інтернет, знайдете десятки пропозицій від приватних фірм і фізичних осіб про продаж деревини у круглому вигляді партіями до 10 і більше тисяч кубометрів на місяць.
Безумовно, систему торгівлі деревиною державними підприємствами треба змінювати кардинально. Гадаю, не менше половини продукції доцільно продавати за прямими річним договорами деревообробним підприємствам — резидентам України. Основні умови для укладення контрактів і визначення обсягу поставок — дворічна історія добросовісної торгівлі з державними підприємствами, які мають офіційні свідоцтва про інвестиції в деревообробні потужності. На цьому етапі розвитку країни розумно передбачити можливість першочергового і більш повного задоволення потреб у сировині підприємств, що забезпечують максимальну додану вартість під час переробки.
Приблизно 10—15% деревини лісгоспи повинні продавати вроздріб, дрібними партіями, для задоволення потреб малих приватних підприємців. Іншу деревину — 35—40% — розумно продавати на постійно діючих електронних торгах, доступних як резидентам, так і нерезидентам України. А ось на аукціонах із пред’явленням товару розумно торгувати великі мірні сортименти деревини цінних порід.
Спроби нав’язати безальтернативну біржову, аукціонну торгівлю всім постійним лісокористувачам, незалежно від форми власності, програшні. Крім іншого, це рішення суперечить чинному Цивільному кодексу, і жодна постанова Кабміну не зробить його законним.
— Ви не раз говорили, що будівництво лісових доріг — умова покращення і ведення лісового господарства, і збереження лісів. Якщо перше очевидне, то як дороги допоможуть берегти ліс, адже вони, навпаки, допоможуть лісорубам дістатися до тих місць, які поки що не зачеплено рубками?
— Наявність розвиненої мережі лісових доріг — умова стійкого ведення лісового господарства, у зв’язку з чим їх будівництво слід тільки підтримувати. Особливо важливо збільшити густоту мережі лісових доріг у гірських регіонах. Без мережі доріг достатньої щільності просто неможливо перейти до вибіркових методів ведення господарства, найбільш відповідних гірських екосистем. Враження від лисіючих Карпат і варварського вирубування лісів багато в чому пов’язані з тим, що рубки, допустимий обсяг яких розраховують з огляду на загальну площу експлуатаційних лісів, багато років концентруються в лісах, доступних для транспорту.
Наявність мережі постійних лісових доріг значно підвищує цінність лісу як майна. У її створенні передовсім зацікавлений власник лісу і держава загалом. В Австрії, Швейцарії, Німеччині, Чехії та багатьох інших країнах проблему транспортного освоєння лісів успішно розв’язали саме завдяки підтримці держави. В Україні завдання будівництва доріг повністю покладено на плечі постійних лісокористувачів і розв’язується без генеральної схеми будівництва лісових доріг, розрізнено, в обсягах, зумовлених фінансовим станом того чи того лісгоспу. Це значно знижує загальну ефективність робіт.
А запроваджена з цього року система оподаткування, що передбачає вилучення 75% прибутку в державних підприємств, по суті, на невизначений час призупиняє роботи з будівництва лісових доріг. Без зміни ставлення держави до цієї проблеми на досягнення значущих позитивних результатів у досяжному майбутньому важко розраховувати.
Окрема проблема — утримання сільських доріг, які регулярно розбиває важка лісовозна техніка. На їх ремонт немає коштів ні в місцевих органів влади, на балансі яких вони перебувають, ні у постійних користувачів лісами. Без втручання держави цю проблему теж не розв’язати.
Слід враховувати й те, що будь-яка найблагородніша діяльність може містити корупційну складову. Щоб не допустити цього, потрібні постійні цілеспрямовані зусилля.
— Проблеми лісового господарства накопичувалися роками, тож новому очільникові лісового відомства буде нелегко. На що звернути особливу увагу ви йому порадили б?
— Два роки тому, в 2014-му, проект FLEG, з яким я працюю як один з експертів, підготував для уряду перелік першочергових проблем лісового сектору. Це буквально дві сторінки тексту, який донині, на жаль, актуальний.
Перший блок порад стосується вдосконалення відносин, пов’язаних із реалізацією прав власності на лісові землі, ліси, лісові ресурси й засоби виробництва. Гадаю, перетворення державних лісів на інші форми власності треба заборонити. Водночас слід забезпечити доступ до лісових ресурсів усіх категорій громадян, які нині часто не можуть потрапити у колись ними ж посаджений ліс.
Другий блок порад стосується підготовки й упровадження інституційної реформи. Треба врешті-решт відокремити в лісовій царині законотворення (йдеться не лише про підготовку проектів законів та постанов Кабміну, а й про накази, інструкції тощо, які значно впливають на життя лісової спільноти) від контролю, ведення лісового господарства й торгівлі деревиною. Фактично все це нині робить Держлісагентство, яке саме себе контролює, перевіряє, саме для себе пише регуляторні документи і саме ж за цими документами господарює у лісах і потім ці ліси пиляє й продає. Ми пропонуємо створити окремо лісової адміністрацію і не залежну від неї державну лісову корпорацію. Або навіть не одну, а кілька таких корпорацій — залежно від кліматичних та інших умов.
Третій блок пропозицій містив поради із забезпечення конкурентоспроможності й інноваційного розвитку лісопромислового сектору. Це і розроблення правил торгівлі необробленою деревиною, і перехід на європейські стандарти вимірювання, сортиментації й оцінки якості деревини, і нормативне забезпечення легальності походження деревини, що виробляється й споживається в Україні, і продуктів її переробки тощо.
І четвертий блок — це шість порад із протидії корупції в лісовому секторі, серед яких запровадження чітких механізмів заборони незаконного втручання державних органів у господарську діяльність лісгоспів; забезпечення прозорості в системі державного управління лісами та забезпечення міжвідомчої взаємодії контролюючих органів тощо.
На жаль, більшість і перерахованих завдань не розв’язано, понад те, в багатьох напрямах ситуація значно погіршилася. З позицій сьогодення я б рекомендував переглянути й уточнити ці рекомендації, як і пункти Коаліційної угоди, що стосуються лісового господарства.
Як інженер лісового господарства, дедалі більше переконуюся в необхідності докорінного перегляду лісового законодавства, зокрема Лісового кодексу, в якому закріплено багато помилок і корупційних ризиків, що заважають розвитку лісового сектору країни. Однак це тема окремої розмови.
— П’ять років тому Державний комітет лісового господарства було перетворено в Державне агентство лісових ресурсів, передане під управління Міністерства аграрної політики. Які наслідки має ця реформа?
— Наслідки сумні. Мінагрополітики за 5 років так і не змогло забезпечити виконання своїх функцій у сфері лісових відносин: сформувати лісову політику, забезпечити вдосконалення лісового законодавства, дієво спрямовувати та координувати роботу Держлісагентства.
Держлісагентство втратило статус розпорядника бюджетних коштів, а вслід за ним і бюджетне фінансування ведення лісового господарства і охорони лісів з усіма відповідними наслідками.
Роботу на державною програмою «Ліси України» на 2016—2020 роки було провалено. Як наслідок, Україна — нині єдина країною в Європі, яка не має ні національної лісової політики або стратегії, ні державної програми розвитку лісового господарства. Планів підготовки реформ в межах Коаліційної угоди не реалізовано.
А головне, що разом із назвою змінилися пріоритети в роботі Держлісагентства. Питання створення і вирощування лісів відійшли на задній план і поступилися місцем проблемам, пов’язаним із заготівлею і торгівлею деревиною. Це знайшло відображення у статистичних показниках роботи Держлісагентства. Так, площа створення нових лісів зменшилася більш ніж на порядок — з 26,9 тисяч га в 2010 до 2,4 тисяч у 2015 році. Обсяг рубок за той період збільшився на 3 мільйони кубометрів — з 12,9 до 15,9.
Експорт необробленої деревини збільшився з 3,4 мільйони кубометрів у 2010-му до 4,1 мільйона кубометрів у 2014 році. 2015-го експорт деревної сировини трохи знизився (3,6 мільйона кубометрів), але це пов’язано з набуттям чинності закону про мораторій.
Намітилася тенденція розвитку лісопиляння на власних підприємствах Держлісагентства і нині на них переробляють 1,5 мільйона кубометрів. З огляду на те, що цей обсяг лісгоспи продають самі собі й мало не за собівартістю, цей процес вимагає оцінки, оскільки породжує черговий конфлікт інтересів, що впливає на лісовий ринок.
І нарешті за останні півроку незаконно було дозволено призначати на керівні посади в лісовому господарстві фахівців, які не мають профільної освіти. Дико, але факт.
За бажання об’єктивні показники не дають змоги позитивно оцінити зміни, що відбулися в лісовому господарстві. Що стосується останнього року, то за деякими ознаками він був найгіршим у його історії.
— З усіх боків ідуть сигнали про незаконні масові вирубування, уряд розглядає питання про призупинення зокрема санітарних рубок та перегляд правил рубок. Що відбувається?
— Обсяги рубок у країні справді збільшуються швидкими темпами. За останні 20 років вони подвоїлися і 2015-го, за даними Держстату, досягли рекордного показника 21,9 мільйона кубометрів. Проте загальний обсяг їх значно менший від обсягу щорічного приросту, що не дає підстав говорити про знищення лісів.
А ось структура рубок справді викликає тривогу. Торік обсяг заготівлі деревини під час непланових санітарних рубок — 9 мільйонів кубометрів — перевищив обсяг заготівлі при головному користуванні — 8,4 мільйона. А площа суцільних санітарних рубок наблизилася до площі суцільних рубок головного користування. Площа вибіркових санітарних рубок удвічі перевищує сукупну площу всіх видів рубок догляду за лісом. Уточню, що, на відміну від санітарних, рубки головного користування — це рубки завчасно і науково сплановані, узгоджені з природоохоронними органами.
Такі співвідношення — свідченням великих проблем в організації та веденні лісового господарства. Вони пов’язані з помилками, закріпленими в законодавстві. Де-юре рубки, які справедливо викликають обурення активістів та населення, на 99% законні, хоч раціональними і обґрунтованими їх вважати не можна. На жаль, в Держлісагентстві вперто не бажають це визнавати.
— Наскільки буйно квітне корупція у лісовій сфері?
— За часів правління регіоналів корупційні схеми були невід’ємною частиною експорту деревини державними підприємствами. Дуже багато з них виявлено і доведено, про що можна прочитати в документах, розміщених у єдиному реєстрі судових рішень. Ось цитата з одного з них: «Досудовим розслідуванням встановлено, що у період 2011—2014 років службові особи Державного агентства лісових ресурсів України налагодили протиправну схему, за якою іноземні суб’єкти підприємницької діяльності, з метою отримання можливостей здійснення закупівлі на території України деревини та лісопродукції, на підставі усних та письмових вимог, були змушені укладати договори про надання маркетингових послуг... із суб’єктами господарювання, створення та діяльність яких пов'язана з керівництвом Держлісагентства Україні.
При цьому суб’єкти господарської діяльності, які входили до сфери управління Держлісагентства Україні, здійснювали експорт іноземним суб’єктам господарювання зазначеної продукції за цінами, нижчими за ринкові на суму попередньо перерахованих коштів за фіктивними договорами надання маркетингових послуг.
Оглядом документів встановлено, що кошти, які надійшли на розрахунковий рахунок Mega-Commerce Limited — 14 705 тисяч євро та 916 222,74 долара США та на розрахунковий рахунок FARADAY & CO, S.A у сумі 9 156 573,49 доларів США».
Попри наявність доказів, нікого із причетних до корупції досі не покарано, більш того, навіть не сповіщено про підозру. Це, безумовно, не сприяє наведенню порядку в галузі.
У мене немає прямих доказів використання корупційних схем нині, але я це припускаю. Організація експортної торгівлі за минулий час майже не змінилася, імпортери здебільшого ті самі, юридично самостійні підприємства діють узгоджено й однотипно, експортні ціни залишаються дуже низькими. Все це тривожні ознаки.
ДОСЬЄ «УК»
 |
Науковий співробітник Інституту агроекології Михайло ПОПКОВ
|
Михайло ПОПКОВ. Народився 1957 року в Комсомольську-на-Амурі (Росія). Закінчив Брянський технологічний інститут. Понад 30 років пропрацював у лісовому господарстві України. Науковий співробітник Інституту агроекології і природокористування. Консультант Світового банку. На волонтерських засадах веде найпопулярніший у професійному середовищі портал «український лісовод».
http://ukurier.gov.ua/uk/articles/mihajlo-popkov-lisovi-reformi-znovu-dovedetsya-got/
0 коммент.:
Дописати коментар