Административная ответственность должностных лиц и предпринимателей

(Лесоводам статья заинтересует в свете толкования требований Закона Украины "О принципах предотвращения и противодействия коррупции" относительно определения понятия "должностное лицо". Примечание - О.В.)

Опубликовано в газете "Бухгалтерия" № 1-2 (1092-1093), 13 января 2014, стр.74-78

Согласно ст.92 Конституции Украины исключительно законами Украины определяются «основы гражданско-правовой ответственности; деяния, являющиеся преступлениями, административными или дисциплинарными правонарушениями, и ответственность за них». Есть исключительно законами Украины устанавливается такой вид юридической ответственности как административная ответственность.

Согласно ст.9 КоАП «административным правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, посягающее на общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления и за которое законом предусмотрена административная ответственность» .

Административная ответственность наступает за нарушения в сфере публичных правоотношений. Следует напомнить, что публичные правоотношения - это общественные отношения, которые регулируются нормами публичного права. Известным является разделение права на публичное и частное. Понятие «публичное право» впервые было сформулировано еще римскими юристами, когда произошел первоначальный разделение права на две части в зависимости от характера общественных отношений, которым регулируются:

• публичное право (jus publicum);
• частное право (jus privatum).

Публичное право включает в себя совокупность тех правовых норм, которые защищают именно публичные отношения, в то время, как совокупность норм, которые защищают интересы отдельных лиц, составляют суть частного права. Публичные правоотношения возникают там, где речь идет о построении и функционирования государства и его институтов. Обязательным их субъектом является государство с его публичными государственными интересами, в то время, как частные правоотношения государства не касаются и она вмешивается в них только тогда, когда эти правоотношения нарушаются одной из сторон, а вторая просит государственные органы (например, суд ) вернуть такие частные правоотношения назад в легитимное русло. Например, если по договору купли-продажи покупатель, получивший вещь, отказывается заплатить за нее обещанную им сумму, продавец может обратиться в суд и просить принудительно взыскать долг. Когда в такие отношения вмешивается суд, как государственный орган, отношения приобретают признаки публичных.

Публичные же правоотношения существуют там, где государство следит за общественным порядком и нарушение этого порядка влечет привлечение к ответственности административной или уголовной. Если опустить и не учитывать теоретические различия этих двух видов ответственности, то следует отметить, что отличаются они между собой объемом причиненного нарушителем ущерба и строгости ответственности. Это подтверждается и положением ч.2 ст.9 КоАП, согласно которой «административная ответственность за правонарушения, предусмотренные настоящим Кодексом, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с законом уголовной ответственности». То есть, если правонарушение есть, но по степени своей "серьезности" Не слишком вредит государству, то тот, кто его совершил, привлекаемого к административной ответственности, а не к уголовной. Хотя по своей объективной стороной преступления особо не отличается от административного правонарушения.

За что отвечают «административно»?

За правонарушения в сфере общественного порядка, собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления. Есть общие правила поведения физических и юридических лиц в государстве, которые касаются неограниченного круга физических и юридических лиц, а значит государственных интересов, и является объектом, посягнув на который, правонарушитель привлекается к административной ответственности.

Все виды правонарушений разделены в КоАП на группы в зависимости от того, на какой объект общественного порядка посягнул правонарушитель, и объединенные в главы. Например, глава 5 КоАП объединяет правонарушениях «в области охраны труда и здоровья населения»:

• нарушение требований законодательства о труде и об охране труда (ст.41 КоАП), которое заключается в нарушении установленных сроков выплаты пенсий, стипендий, заработной платы, выплате их не в полном объеме и др..;
• нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм (ст.42 КоАП);
• производство, заготовка, реализация сельскохозяйственной продукции, содержащей химические препараты сверх предельно допустимых уровней концентрации (ст.421 КУоАП);
• заготовка, переработка или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания или другой продукции (ст.422 КУоАП) и др.

Глава 6 КоАП включает «правонарушения, посягающие на собственность», такие как:

• нарушение права государственной собственности на недра (ст. 47 КУоАП), включающий в себя самовольное пользование недрами, совершение сделок, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на недра;
• нарушение права государственной собственности на воды (ст.48 КоАП), заключающийся в самовольном захвате водных объектов или самовольном водопользовании, переуступке права водопользования, а также заключении других соглашений, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на воды;
• нарушение права государственной собственности на леса (ст. 49 КУоАП), которое включает самовольную переуступку права лесопользования, а также совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на леса и др...

Глава 7 КоАП посвящена административным правонарушениям в сфере охраны природы, использования природных ресурсов, охраны культурного наследия, глава 8 - административным правонарушения в промышленности, строительстве и в сфере использования топливно-энергетических ресурсов. Среди последней категории правонарушений следует выделить такие, которые большинство предпринимателей, считая личным делом, вряд ли считают нарушениями вообще, например: непринятие мер по обеспечению охраны посевов снотворного мака или конопли, мест их хранения и переработки (ст.1061 КУоАП), или расточительное расходование топливно-энергетических ресурсов (ст.98 КоАП), то есть «систематическое, без производственной необходимости, недогрузка или использование на холостом ходу электродвигателей, электропечей и другого электро- и теплооборудования; систематическая прямая потеря сжатого воздуха, воды и тепла, вызванная неисправностью арматуры, трубопроводов, теплоизоляции трубопроводов, печей и теплоиспользующего оборудования, использование без разрешения энергоснабжающей организации электрической энергии для отопления служебных и других помещений, а также для не предусмотренной производственным процессом цели; бесхозяйственное использование электрической энергии для освещения».

Глава 12 КоАП устанавливает административную ответственность за правонарушения в области торговли, общественного питания, сферы услуг, в области финансов и предпринимательской деятельности. Это и нарушение порядка проведения расчетов (ст.1551 КУоАП), и уклонение от возвращения выручки в иностранной валюте (ст.1621 КУоАП), и незаконное открытие или использование за пределами Украины валютных счетов (ст.1622 КУоАП), и нарушение порядка ведения налогового учета, предоставления аудиторских заключений (ст.1631 КУоАП), и непредставление или несвоевременное представление платежных поручений на перечисление подлежащих уплате налогов и сборов (обязательных платежей) (ст.1632 КУоАП), и нарушение порядка удержания и перечисления налога на доходы физических лиц и представления сведений о выплаченных доходах (ст.1634 КУоАП), и сокрытие информации о деятельности эмитента (ст.1635 КУоАП), и манипулирование на фондовом рынке (ст.1638 КУоАП), и незаконное использование инсайдерской информации (ст.1639 КУоАП) , и нарушение условий выдачи векселей (ст.16312 КУоАП), то есть «выдача векселя без наличия денежного долга за фактически поставленные товары, выполненные работы, предоставленные услуги или без определения в соответствующем договоре условия проведения расчетов с применением векселей или с указанием суммы платежа по векселю , что больше суммы обязательств трассата перед трассантом или векселедателя (по переводному векселю - трассанта) перед лицом, которому или по приказу которого должен быть осуществлен платеж », и нарушения законодательства по финансовым вопросам (ст.1642 КУоАП), которое включает «сокрытие в учете валютных и других доходов, непродуктивных расходов и убытков, отсутствие бухгалтерского учета или ведение его с нарушением установленного порядка, внесение неправдивых данных в финансовую отчетность, неподача финансовой отчетности, несвоевременное или некачественное проведение инвентаризаций денежных средств и материальных ценностей, несвоевременное представление на рассмотрение, согласование или утверждение годового финансового плана предприятия государственного сектора экономики и отчета о его исполнении, препятствование работникам органа государственного финансового контроля в проведении ревизий и проверок, непринятие мер по возмещению с виновных лиц убытков от недостач, растрат, краж и бесхозяйственности », и несоблюдение квоты демонстрирования национальных фильмов при использовании национального экранного времени (ст.1648 КУоАП), и умышленное сокрытие гражданином - учредителем (участником) или служебным лицом субъекта хозяйственной деятельности своей устойчивой финансовой несостоятельности путем представления недостоверных сведений, если это нанесло крупный материальный ущерб кредитору ( ст.16415 КУоАП), и нарушение порядка прекращения юридического лица или предпринимательской деятельности физического лица - предпринимателя (ст.1666 КУоАП), а именно «непредставление в установленный законом срок государственному регистратору документов, обязательное предоставление которых установлено законом для прекращения юридического лица, или предоставление недостоверных сведений в таких документах », и фиктивное банкротство (ст.16617 КУоАП), то есть« заведомо ложное официальное заявление гражданина - учредителя (участника) или должностного лица субъекта хозяйственной деятельности, а также гражданина - субъекта предпринимательской деятельности о финансовой несостоятельности выполнения требований со стороны кредиторов и обязательств перед бюджетом, если такие действия причинили крупный материальный ущерб кредиторам или государству »и многие другие.

Не трудно заметить, что государство занимается многими вопросами во многих сферах правоотношений, ее интересует почти все, а КоАП можно сравнить с минным полем, поведения на котором без соответствующей подготовки или без соответствующего сопровождения со стороны юристов, может иметь если не летальные, то по крайней мере очень неприятные последствия.

Кто несет административную ответственность?

Субъектами, которые могут быть привлечены к административной ответственности, могут быть исключительно физические лица, хотя КУоАП прямого такого условия не содержит. Однако, в соответствии со ст.12 КУоАП «административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста». Понятно, что о юридическом лице речь не идет.

Кроме того, ст.10 и ст.11 КУоАП, объясняя виновный характер административного правонарушения, делают это в отношении только физических лиц, поскольку трудно представить, что в этих статьях может идти речь о юридических лицах. Так, «административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий», а совершенным по неосторожности - «если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть».

КоАП также устанавливает особенности ответственности несовершеннолетних (ст.13 КоАП), владельцев (совладельцев) транспортных средств (ст.141 КУоАП), военнослужащих и других лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, за совершение административных правонарушений (ст.15 КоАП), иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории Украины (ст.13 КоАП).

Что касается юридических лиц, то «от их имени» отвечают в административном порядке должностные лица. На самом же деле, должностные лица несут ответственность не от имени юридических лиц и не за них. Они отвечают сами за себя в случаях, когда они являются субъектами такой ответственности. Иными словами, они несут административную ответственность не за юридическое лицо, а за себя: потому, что они являются должностными лицами юридического лица и совершивших административное правонарушение как должностные лица.

Должностные лица как административные правонарушители.

Действующий КоАП не имеет собственного определения термина «должностное лицо». Однако, так как правильное понимание этого термина влечет привлечение или непривлечение лица к административной ответственности, следует все же найти его легитимное понятие с целью применения в отношениях по указанной ответственности. Например, в ст.2 Закона о госслужбе указано, что должность - это «определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий», а должностными лицами «считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций ».

В Уголовном кодексе УССР (1960 г.) под должностными лицами понимались «лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от форм собственности должности, связанные с выполнением организационно- распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности по специальному полномочию ». Аналогичное, хотя и не дословное, определение содержится в ст.18 УК. Однако в этом случае оно уже касается не должностных, а должностных лиц.

К должностным лицам, то есть лиц, которые осуществляют управление деятельностью хозяйственного общества, ст.89 ГКУ относит председателя и членов исполнительного органа, председатель ревизионной комиссии (ревизора), а в случае создания совета общества (наблюдательного совета) - председатель и членов этого совета.

Ст.4 ТКУ к должностным лицам предприятий относит руководителей и других работников предприятий (резидентов и нерезидентов), «которые в силу постоянно или временно выполняемых ими трудовых (служебных) обязанностей отвечают за соблюдение требований, установленных настоящим Кодексом, законами и иными нормативно- правовыми актами Украины, а также международными договорами Украины, заключенными в установленном законом порядке ».

Исходя из такого разнообразия терминов, объясняющих, кто такое должностное лицо, стоит остановиться на его характерных чертах, приведенных в ст.18 УК, поскольку уголовная ответственность, как было указано выше очень близка к ответственности административной и отличается по сути только «серьезностью »правонарушения и суровостью наказания за него. Ведь административная ответственность применяется там, где для привлечения к уголовной «не хватает» размера вреда, причиненного публичным отношениям.

Основными признаками того, что лицо считается должностным, является выполнение ею организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, или же выполнение функций по специальному полномочию, которым лицо наделяется полномочным органом государственной власти, органом местного самоуправления, центральным органом государственного управления со специальным статусом, полномочным органом или полномочным должностным лицом предприятия, учреждения, организации, судом или законом.

При этом в Постановлении № 5 указано, что «организационно-распорядительные обязанности - это обязанности по осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности. Такие функции выполняют, в частности, руководители министерств, других центральных органов исполнительной власти, государственных, коллективных или частных предприятий, учреждений и организаций, их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами), их заместители, лица, руководят участками работ (мастера, прорабы, бригадиры и т.п.)». А «административно-хозяйственные обязанности - это обязанности по управлению или распоряжению государственным, коллективным или частным имуществом (установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями и т.п.). Такие полномочия в том или ином объеме имеются у начальников планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб, заведующих складами, магазинами, мастерскими, ателье, их заместителей, руководителей отделов предприятий, ведомственных ревизоров и контролеров и т.д. ». При этом для того, чтобы лицо считалось служебным (должностным) такие обязанности должны выполняться ней как на постоянной основе, так и временно, на основании специального полномочия.

Другие специфические административные правонарушители.

Кроме должностных лиц, как таковых, КоАП выделяет еще и специфических «должностных» лиц, то есть таких субъектов административной ответственности, которые несут ее в силу специально возложенных на них обязанностей, связанных с должностью, которую они занимают, хотя формально и не имеют всех признаков должностных лиц. Такими лицами являются:

• должностные лица суда или другого плавучего средства. Они согласно ст.591 КУоАП несут административную ответственность за «несообщение администрации ближайшего порта Украины о проведенном вследствие крайней необходимости без надлежащего на то разрешения сбросе в море вредных веществ с судна или другого плавучего средства, воздушного судна, платформы или иной искусственно сооруженной в море конструкции, а в случаях сброса с целью захоронения - и органа, который выдает разрешения на такой сброс, сразу после осуществления или в ходе осуществления такого сброса »;
• главный архитектор проекта, главный инженер проекта, эксперт, другие ответственные исполнители отдельных видов работ (услуг), связанных с созданием объектов архитектуры, которые имеют соответствующий квалификационный сертификат. Они несут административную ответственность по статье 961 КУоАП за нарушение законодательства при планировании и застройки территорий;
• • должностные лица. Согласно ст.914 КУоАП их ответственность наступает за отказ от предоставления или несвоевременное предоставление по запросам полной и достоверной экологической информации, предусмотренной законодательством;
• руководители, заместители руководителей, главные инженеры, главные энергетики (главные механики), начальники цехов, руководители административно-хозяйственных служб предприятий, учреждений и организаций несут административную ответственность за расточительное расходование топливно-энергетических ресурсов по ст.98 КУоАП;
• руководители, заместители руководителей, главные энергетики (главные механики), начальники цехов и служб предприятий, учреждений и организаций являются субъектами административной ответственности за пуск газа на газоиспользующее оборудование завершенных строительством, реконструированных или расширяемых предприятий без разрешения органов Государственной инспекции по энергосбережению или несоблюдение установленного режима потребления газа, или потребления газа в обход приборов учета, или самовольное возобновление потребления газа после пломбирования задвижек поставщиком природного газа или уполномоченным им юридическим лицом (ст.101 КУоАП);
• должностные лица, ответственные за эксплуатацию маломерных судов, отвечают в административном порядке согласно ст.1161 КУоАП за выпуск в плавание маломерных судов, не зарегистрированных в установленном порядке, или таких, которые не прошли технического осмотра, или имеющими неисправности, с которыми запрещена их эксплуатацию, или переоборудованных без соответствующего разрешения, или неукомплектованных снаряжением, а также допуск к управлению маломерными судами лиц, не имеющих права управления этими судами;
• должностные лица, ответственные за техническое состояние, оборудование, эксплуатацию транспортных средств в соответствии с ст.129 КУоАП привлекаются к административной ответственности за допуск к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии алкогольного, наркотического или другого опьянения, или в болезненном состоянии, или под воздействием лекарственных препаратов, снижающих их внимание и скорость реакции, или таких, которые не прошли в установленный срок медицинского осмотра;
• лица, осуществляющие расчетные операции, несут административную ответственность за нарушение установленного законом порядка проведения расчетов в сфере торговли, общественного питания и услуг согласно ст.1551 КУоАП;
• уполномоченное лицо. Она несет ответственность согласно ст.163 КУоАП за размещение ценных бумаг без регистрации их выпуска в установленном законом порядке или нарушение порядка осуществления эмиссии ценных бумаг;
• лица, ответственные за сдачу выручки отвечают за нарушение сроков сдачи выручки торговыми предприятиями всех форм собственности, осуществляющих реализацию товаров за наличные (ст.1644 КУоАП);
• гражданин-учредитель (участник) или должностное лицо субъекта хозяйственной деятельности несет ответственность согласно ст.16415 КУоАП за умышленное сокрытие устойчивой финансовой несостоятельности путем представления недостоверных сведений, если это нанесло крупный материальный ущерб кредитору;
• на председателя комиссии по прекращению юридического лица, ликвидационной комиссии, на ликвидатора или на должностных лиц налагается административный штраф за непредставление в установленный законом срок государственному регистратору документов, обязательное предоставление которых установлено законом для прекращения юридического лица, или представление недостоверных сведений в таких документах (ст.1666 КУоАП);
• гражданин - учредитель (участник) или должностное лицо субъекта хозяйственной деятельности, так же как и гражданин - субъект предпринимательской деятельности, является субъектом фиктивного банкротства, то есть представление заведомо ложного официального заявления о финансовой несостоятельности выполнения требований со стороны кредиторов и обязательств перед бюджетом, если такие действия причинили крупный материальный ущерб кредиторам или государству (ст. 16617 КУоАП).

Таким образом, перечень лиц, которые несут административную ответственность в сфере, связанной с осуществлением если не всегда предпринимательской, то точно приближенной к ней и связанной с ней деятельности, не ограничивается исключительно должностными лицами.

Физические лица - предприниматели (ФОПы) как административные правонарушители.

Ответ на вопрос о том, являются физические лица - предприниматели должностными лицами, имеет важное значение для того, чтобы понять, могут ли их привлекать к административной ответственности как должностных лиц.

С одной стороны ст.51 ХКУ устанавливает правило, согласно которому «к предпринимательской деятельности физических лиц применяются нормативно-правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность юридических лиц, если иное не установлено законом или не вытекает из существа отношений». Эту норму можно толковать и так, что административная ответственность ФОПов аналогична административной ответственности должностных лиц, поскольку и в первом и во втором случае ответственность возникает вследствие нарушений, совершенных при осуществлении или в результате осуществления предпринимательской деятельности.

С другой стороны в соответствии со ст.14 КУоАП «должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности ». Есть ФОПы не подпадают под такие признаки должностных лиц, как совершение правонарушений, связанных с охраной порядка управления (ФОПы не управляют), нарушение правил, входящих в служебные обязанности (в ФОПов форуме служебных обязанностей). Притом и КоАП в некоторых своих нормах указывает ФОПов как субъектов административной ответственности наряду с должностными лицами, подчеркивая тем самым тот факт, что это разные субъекты. Например, граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью, несут аналогичную ответственность, что и должностные лица в соответствии с ст.1681 КУоАП (выполнения работ, предоставления услуг гражданам-потребителям, не отвечающих требованиям стандартов, норм и правил), в ст.1701 КУоАП ( введения в оборот продукции, по которой нет сертификата соответствия или свидетельства о признании соответствия или декларации о соответствии, а также неправомерное применение национального знака соответствия). А согласно ст.172 КУоАП за нарушение правил применения средств измерительной техники аналогично должностным лицам отвечают в административном порядке граждане - субъекты предпринимательской деятельности.

Также не все признаки должностных лиц имеют ФОПы в понимании УК. Они не несут организационно-распорядительных обязанностей, поскольку не «осуществляют никакого руководства производственной деятельностью работников предприятия», и не несут административно-хозяйственных обязанностей, поскольку они не управляют и не распоряжаются чужим имуществом.

Кроме того, Пенсионный фонд Украины в своем письме от 25.06.2013 г. № 16243/09-10 «Относительно привлечения к административной ответственности физических лиц - предпринимателей», учитывая определение понятия «должность» в Законе о госслужбе, также пришел к выводу о том , что ФОПы не является должностными лицами, поскольку «штатное расписание предусмотрено только у субъектов предпринимательской деятельности - юридических лиц», а ФОПы, «зарегистрированные в качестве предпринимателей без образования юридического лица, не занимают определенной должности».

Поэтому физических лиц-субъектов предпринимательской деятельности привлечь к административной ответственности за нарушения, которые могут совершать должностные лица, нельзя.

Автор - Александр Ефимов

http://lespravo.org.ua/art/395-Administrativna_vidpovidalnist_posadovih_osib_ta_pidpriєmciv/