Чи справді реформа децентралізації зупиняється?
Колись це мало статися. Занадто красивою була картинка.
Децентралізація влади проголошувалась як одна з найуспішніших реформ. У Європі дивувалися темпам формування нового базового рівня самоврядування. Причому на добровільній основі. І хоча конституційні зміни, які мали би розчистити дорогу реформі, провести через парламент не вдалося, її розробники швидко запропонували запасний варіант — поступове просування, що теж видавався перспективним. Президент та уряд публічно засвідчили свою підтримку реформі, і їй було надано зелене світло.
Щоправда, низка обставин трохи затьмарювала переможні реляції. Центральна виборча комісія раптом виявилася ревним трактувальником законів та Конституції, блокуючи вибори то громад, створених з різних районів, то громад, сформованих навколо міст обласного значення. Але на те й труднощі, щоб їх героїчно долати. Парламент, хоч і дуже повільно, але коригував законодавство, потрібне для просування реформи. Першим тривожним дзвіночком стала мовчанка президента на відверте блокування створення об'єднаних територіальних громад очільником Закарпатської обласної державної адміністрації Геннадієм Москалем. Далі були законодавчі зміни в статусі голів місцевих державних адміністрацій, які виводилися з-під дії закону про державну службу. Із запуском наступного етапу адміністративно-територіальної реформи — створення субрегіонального рівня, тобто об'єднання районів, — зволікав парламент.
Останнім часом побільшало відмов ОДА в наданні висновків, які б дозволяли оголосити вибори в об'єднаних територіальних громадах. Темпи формування громад 2018 року спали, наразившись на серйозну перешкоду — районний рівень. Нові громади і нинішні райони виявилися несумісними, що й прогнозувалося. Ради об'єднаних територіальних громад забирають повноваження від районних рад, що не може подобатись останнім. Особливо нестерпними їхні відносини стали в областях, де не залишилося районів, у яких немає новостворених ОТГ. І де об'єднання районів стало нагальною потребою.
І отут, вочевидь, пролунала команда "стоп". Якщо об'єднання сільських, селищних, міських громад виглядало безневинною затією Володимира Гройсмана, то реформування районів посягає на найсвятіше. З часів Радянського Союзу залишилося неписане правило: реальна влада може бути тільки на Банковій — усе інше декорації. І місцеві державні адміністрації повинні забезпечувати те, що в адміністрації президента називають "керованість території". Тобто можливість адміністративного впливу на будь-які процеси, які відбуваються на території. Особливо, вплив на вибори. І хоча останні два Майдани показали дуже слабку стійкість адміністративної вертикалі, однак звички мешканців будинку над театром важко змінити — просування до влади формує далеко не демократичні риси поведінки.
А децентралізація влади за своєю природою справді приховує серйозні загрози для авторитаризму. Адже органи місцевого самоврядування завдяки децентралізації влади отримують повноваження та ресурси для їх реалізації і підзвітні й відповідальні тільки перед законом. Тобто адміністративними методами впливати на них стає неможливо. І отут дається взнаки несинхронність і непослідовність упровадження елементів реформи. Спочатку дали кошти, потім підігнали під них повноваження, хоча мало би бути навпаки. А от встановлення системи відповідальності органів місцевого самоврядування, процедур адміністративного нагляду за їхніми актами гальмується… самим місцевим самоврядуванням. Асоціація міст України (АМУ), яка представляє інтереси насамперед великих міст, наочно продемонструвала уряду, що може блокувати його ініціативи, проваливши 7 грудня 2017 року голосування за законопроект №6466. Правда, через майже півроку вона ж закликала нардепів-лобістів АМУ за нього таки проголосувати, але урок влада засвоїла — надання повноважень без системи контролю легітимності їх виконання загрожує дестабілізації держави взагалі. Ухвалення відповідного законопроекту про систему адміністративного нагляду за зразком країн ЄС блокує та ж таки Асоціація міст України. Тож противники децентралізації в оточенні президента мають вагомі аргументи на користь згортання реформи.
Хай там як, але сигнал зупинити реформу — це вже банальщина і навіть гротеск. ЦВК на своєму засіданні 9 серпня ухвалила постанову №122, якою призупиняє процес оголошення перших або додаткових виборів у новостворених об'єднаних територіальних громадах. Під сміховинним приводом очікування від профільного комітету Верховної Ради України роз'яснення щодо імплементації рішення Конституційного суду України про визнання неконституційним Закону України "Про всеукраїнський референдум".
Зверніть увагу — всеукраїнський, а не місцеві. Законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено чіткий і недвозначний обов'язок Центрвиборчкому оголосити перші або додаткові вибори після отримання висновків від обласних державних адміністрацій про відповідність процедур об'єднання або приєднання територіальних громад Конституції та законам України. Однак члени ЦВК, вочевидь, керуються принципом "в Україні закони виконуються добровільно". І це той випадок, коли виконувати їх не хочеться. Хто їх на це напоумив, сказати важко, але всі політичні гравці мали свої резони зупинити процес децентралізації.
Крім стратегічних інтересів, слід розглянути й тактичні міркування в розпал передвиборної кампанії. Для Опозиційного блоку створення громад означає втрату впливу на електорат, орієнтований на міфи про "київських бандерівців, які гноблять російськомовне населення Сходу та Півдня України", і припинення створення ОТГ — чудовий спосіб законсервувати ситуацію. Аграрна партія не зацікавлена у створенні великих спроможних громад, які змусять агрохолдинги сплачувати податки через просту інвентаризацію землі. З "Батьківщиною" трохи складніше: з одного боку, на децентралізацію від самого її запуску було накладено анафему, з другого, підтримка населенням її (децентралізації) ідей, вносить корективи в тактику цієї найбільш територіально розгалуженої політичної сили. Та й результати квітневих виборів до рад новостворених ОТГ справді підтверджують високі рейтинги партії "біло-червоних". Проте результати весняних виборів не гарантують перемоги в перегонах на посаду президента особисто Юлії Володимирівні. Адже політична палітра місцевої ради проектується швидше на парламент, а не на посаду глави держави. А тут більше підходять кореляції з переможцями на посади голів новостворених ОТГ, яких в активі "Батьківщини" катастрофічно мало. А тим часом саме вони найбільше впливають на настрої електорату, причому не тільки вербально, а й демонстрацією реальних успіхів — відремонтованих шкіл, дитсадків, доріг, амбулаторій, які явно не кореспондуються з намальованою на телеекранах картиною "геноциду села" і його "тотального зубожіння".Тому вибори як дзеркало реальних рейтингів не видаються вже спокусливими, і команда з Турівської їх блокувати видається логічною, тим більше що вплив "Батьківщини" на членів та апарат ЦВК нині залишається досить вагомим.
Як і Банкової. Майже мільйон жителів, яких стосується формування нових громад, зі стану піднесеного очікування змін на краще перейде в стан розчарування й апатії, що знижує електоральні перспективи нинішнього глави держави. І хоча традиційно очільникам держави за рік до виборів політтехнологи радять призупиняти активні фази реформ, та що стосується адміністративно-територіальної, хоч як це парадоксально, саме її прискорення підвищує рейтинги влади. Адже бюрократів населення традиційно не любить, і скорочення їх кількості загалом сприймається позитивно.
Тому якнайшвидше формування базового рівня та початок формування субрегіонального насправді поліпшують шанси для керівників держави, які ухвалюють такі непопулярні в середовищі чиновників рішення. Особливо, якщо останні чекають реваншу в разі зміни глави держави та уряду. І тут районна ланка на виборах працюватиме однозначно проти них, адже це питання інституційного виживання. Найбільшим розчаруванням для Петра Олексійовича стане факт перетворення апаратів районних рад на територіях, де повноваження перейшли до ОТГ, на штаби його конкурентів. За бюджетний кошт — і проти чинної влади. Та й голови РДА дуже швидко зрадять гаранта Конституції, якщо конкуренти гарантуватимуть їм збереження посади в структурі нової президентської вертикалі.
Конспірологи можуть знайти ще одну причину демаршу ЦВК — тестування рішення не проводити вибори глави держави й парламенту 2019 року. Адже в нас війна. І можна згадати вимоги до очільника держави більшості нинішніх рейтингових опозиціонерів оголосити воєнний стан, щоб війна була названа таки війною. А на війні як на війні — виборів не проводять. Усе для фронту, все для перемоги.
Зрештою, все може виявитися банальним шантажем з боку членів ЦВК, які, втрачаючи повноваження, пробують торгуватися за місце під політичним сонцем — зокрема у виборчих списках. Як нагороду за виконання місії партії. Юридичні наслідки рішення ЦВК ще не настали, бо датою початку відліку факту бездіяльності комісії є 17 серпня — останній термін оголошення виборів на останню неділю жовтня, визначену в попередньому рішенні тієї ж таки ЦВК. І саме з цієї дати відкриються судові перспективи для скасування постанови №122.
А поки що українське суспільство і міжнародна спільнота в очікуванні відповіді на запитання, чи справді реформа децентралізації зупиняється. Влада повинна чітко заявити свою позицію. Хоча відсутність відповіді — теж позиція.
#Юрій Ганущак
#Юрій Ганущак
0 коммент.:
Дописати коментар