Протокол роботи круглого столу «Стратегія сталого розвитку та інституційного реформування лісового господарства України: цілі, можливості, ризики»

Дата проведення: 7 листопада 2017 року
Місце проведення: представництво Світового банку, м. Київ
Список учасників: див. Додаток 1
Порядок денний:

1. Вступне слово:
2. Презентація проекту Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового господарства України до 2022 року, відповіді на питання

Любов Полякова, завідувач сектору міжнародних відносин, науки та зв’язків з громадськістю, Державне агентство лісових ресурсів

3. Презентація «Правове забезпечення реалізації стратегії: виклики та ризики», відповіді на питання

Віталій Сторожук, експерт проекту, Світовий банк

4. Презентація «Недоліки системи управління лісами в Україні. Що виправляє стратегія?» відповіді на питання

Михайло Попков, експерт проекту, Світовий банк

5. Виступи учасників круглого столу, обговорення

7 листопада 2017 року з 10:00 до 14:00 в представництві Світового банку в Києві відбувся круглий стіл, присвячений обговоренню проекту Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового сектора України до 2022 року, розробленого Державним агентством лісових ресурсів. Зустріч проводилась за ініціативи проекту технічної допомоги «Сприяння реформі лісового сектора в Україні», що впроваджується Світовим банком.

Людмила Бутенко у вступному слові зазначила, що питання, пов’язані з реформуванням лісового господарства та реформами лісокористування в ширшому сенсі, які могли б забезпечити стале лісокористування і конкурентоздатність українського деревообробного сегмента лісового сектора, були в центрі уваги програми ФЛЕГ (Удосконалення управління й правозастосування в лісовому секторі, 2009 – 2016 роки), яку впроваджував Світовий банк у партнерстві з Міжнародним союзом охорони природи (МСОП) та Всесвітнім фондом природи (WWF), і залишаються в центрі уваги проекту «Сприяння реформі лісового сектора в Україні». Л. Бутенко наголосила на важливості широкого обговорення подібних документів, оскільки це сприяє посиленню участі та відповідальності зацікавлених сторін і забезпеченню прозорості рішень, що ухвалюються. Роль круглого столу – почути думку ключових органів влади, особливо Мінагрополітики, на яке покладена функція формування лісової політики й стратегії, Мінприроди, який також є важливим учасником лісових відносин, думку інших зацікавлених сторін.

Ольга Трофімцева у вступному слові відзначила важливу роль лісової галузі та нагальну необхідність реформування. О. Трофімцева зазначила, що Мінагрополітики усвідомлює проблеми (ринок деревини, санітарні рубки, ліси інших користувачів) та наголосила на тому, що Мінагрополітики виступає за координацію зусиль зацікавлених сторін, спільну роботу і пошук консенсусу, незважаючи на різні точки зору різних учасників. О. Трофімцева закликала учасників до конструктивної позиції і висловила сподівання, що круглий стіл стане ще одним кроком уперед до спільного розуміння вирішення проблем.

ПРЕЗЕНТАЦІЇ:

Любов Полякова представила проект Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового сектора до 2022 року. У презентації Л. Полякова звернула увагу присутніх на наступне:

• Документ є проектом і очікується його подальше вдосконалення.
• Розробка проекту Стратегії була ініційована Громадською радою при Держлісагентстві у відповідь на доручення Кабміну розробити стратегію реформування і управління лісовою галуззю.
• Проект Стратегії спирається на документи, що були розроблені раніше.
• Проект Стратегії отримав схвалення робочої групи, що займалася його розробкою, а також був схвалений на колегії Держлісагентства.
• Проект Стратегії є рамковим документом і не замінює лісову політику та програму лісового господарства. Держлісагентство здійснює роботу щодо розробки програми Ліси України.

Ключові положення документу:

• Проект Стратегії констатує негативний досвід інших країн щодо надання лісів у консесію (проект Стратегії застерігає проти консесії).
• Проект Стратегії констатує недостатній рівень технічної допомоги та обмежені можливості щодо її отримання.
• Проект Стратегії передбачає створення фонду лісового господарства, як єдино можливого механізму виходу з кризи, у якій опинилося лісове господарство.
• Проект Стратегії передбачає механізм удосконалення інституційної структури лісового господарства.
• Проект Стратегії передбачає розмежування функцій державного контролю від функцій господарювання (необхідність зміни функції державної лісової охорони; проект Стратегії передбачає, що держлісгоспи та інші користувачі матимуть однакові права, функція держлісохорони піднімається до обласних управлінь лісового господарства).
• Передбачається, що після погодження проекту Стратегії Мінагрополітики документ піде на погодження в інші відомства.

Презентація В. Сторожука «Правове забезпечення реалізації стратегії: виклики та ризики»
Висновки презентації:

• «Стратегія» не є документом «Національна лісова політика»
• Виклики щодо удосконалення системи державного управління:

1. Визначає практичні кроки щодо реформування Держлісагентства
2. Не надає пропозиції щодо зміни розподілу повноважень інших ЦОВВ

• Виконання Стратегії передбачає внесення змін до багатьох чинних та підготовку низки нових нормативно-правових актів.
• Управлінські ризики при реалізації Стратегії:

1. Утворення обласних господарських об’єднань вимагає передачі Держлісагентством частини управлінських повноважень
2. У новій системі управління та фінансового забезпечення залишається конфлікт інтересів на рівні Держлісагентства.

Пропозиції:

• Визначити роль Стратегії в процесі підготовки національної лісової політики.
• Для підготовки реформи системи державного управління провести функціональне обстеження ЦОВВ.
• Доповнити Стратегію напрямками реформування повноважень ЦОВВ, пов’язаних із реалізацією Стратегії.
• Підготувати зміни до Лісового кодексу щодо затвердження нормативно-правових актів з ведення лісового господарства на рівні Міністерства аграрної політики.
• Розширити перелік ЦОВВ, що проводитимуть моніторинг та оцінку ефективності реалізації Стратегії.
• Провести комплексну оцінку запропонованої Стратегією системи управління та фінансового забезпечення у порівнянні з альтернативними варіантами.
• Підготувати План заходів щодо реалізації Стратегії та схвалити його разом з Стратегією.

Презентація М. Попкова «Недоліки системи управління лісами в Україні. Що виправляє стратегія?»
У презентації було представлено оцінку поточного стану лісової галузі за такими критеріями:

1. Економічна ефективність
2. Справедливість у системі державного управління лісами
3. Забезпечення промисловості ресурсами
4. Професійність як гарантія сталого розвитку
5. Корупціогенність
6. Забезпечення біорізноманіття та екологічної безпеки

Також було проаналізовано, наскільки представлений проект Стратегії бере до уваги та вирішує вищезазначені проблеми.
Здійснений аналіз демонструє, що:

1. Економічна ефективність державного лісового господарства є вкрай низькою. Чинний господарський механізм мало змінився з часів УРСР і не враховує законів економіки. Інтереси постійних лісокористувачів відмінні від інтересів держави. Система плати за ресурси не має стосунку до ренти та економічно необґрунтована. Представлений проект Стратегії ігнорує ці проблеми.
2. В системі управління лісами в Україні порушено принцип рівності різних лісокористувачів перед законом. Відсутній рівний контроль держави за всіма лісами. Не діє принцип рівної оплати за рівну працю. Узаконено фінансово-економічний дисбаланс у забезпеченні ведення лісового господарства. Стратегія не виявляє причин правового та фінансово-економічного дисбалансу в системі лісових відносин, які криються в «гібридній моделі» ведення лісового господарства в державних лісах. Проблеми фінансового забезпечення лісогосподарських підприємств пропонується вирішувати за рахунок бюджету та перерозподілу доходів лісогосподарських підприємств. Проект Стратегії не розглядає інші можливості.
3. Проект Стратегії не дає відповіді на виклики у сфері забезпечення промисловості ресурсами, зокрема, пов’язані з вимірюванням та класифікацією деревини, системою ціноутворення, системою торгівлі, закритістю ринкової інформації. Натомість проектом Стратегії передбачається подальший розвиток деревообробки лісогосподарськими підприємствами Держлісагентства, які отримують сировину за собівартістю заготівлі поза аукціонами. Це порушує норми рівного доступу до сировини та справедливої конкуренції.
4. Унаслідок зниження рівня професіоналізму в управлінні галуззю спостерігається необдумане обмеження лісокористування, різке зниження обсягів догляду за лісами, безліч архаїчних норм у законодавстві. Необхідний комплексний перегляд лісового законодавства, але в країні немає фахівців, які могли б це зробити. Необхідно укріплення кадрів, зокрема, створення прозорої і справедливої системи відбору кадрів. Потрібен окремий департамент лісів, агролісомеліорації й агролісорозведення при Мінагрополітики. Необхідна спостережна рада за діяльністю Держлісагентства.
5. Проект Стратегії не розглядає корупцію як першочергову проблему, у той час як корупція в системі Держлісагентства отримала підтвердження від правоохоронних органів. Зокрема це торгівля деревиною через посередників з оплатою на два рахунки (за продукцію та фіктивні маркетингові послуги), продаж лісопродукції із завідомо викривленими показниками розмірів і якості, за заниженими цінами з отриманням різниці між договірною та фактичною вартістю у вигляді «персональної» подяки та інші прояви корупції.
6. Проект Стратегії нічого не пропонує щодо забезпечення біорізноманіття, і таким чином, сприяє розвитку «природоохоронного радикалізму», що проявляється у різного роду перебільшеннях (закон про ОВД, охоронні зони для птахів, сезони тиші). Для того, щоб запобігти цьому радикалізму, необхідно професійно розмовляти з екологами.

Загалом, проект Стратегії виглядає декларативним, і більше нагадує концепцію. Стратегія мала би бути конкретною, адресною із зазначенням виконавців, термінами виконання, очікуваними результатами. Мають бути прописані процедури зовнішнього моніторингу й контролю. Більша половина заходів, передбачених Стратегією, потребує змін до чинної системи законодавства.
Пропозиції: знизити рівень документу до рівня постанови Кабміну щодо виходу галузі з кризи в лісовому секторі. До пріоритетних заходів віднести фінансування малоресурсних регіонів, регулювання рубок, регулювання торгівлі деревиною, посилення інституційної спроможності лісового сектора.

ОСНОВНІ ТЕЗИ УЧАСНИКІВ КРУГЛОГО СТОЛУ, ОЗВУЧЕНІ ПІД ЧАС ОБГОВОРЕННЯ:

Обґрунтування необхідності такого документу

Учасники круглого столу (Ю. Марчук, П. Кравець, А. Куринський) зазначили, що підставою для розробки документу було доручення Уряду. Ініціатором виступила Громадська рада при Держлісагентстві, оскільки Мінагрополітики не проявив такої ініціативи, а лісовий сектор стикається все з більшими викликами. Необхідно невідкладно вирішувати проблему відсутності фінансування Півдня, «консесійні» рішення Кабміну становлять загрозу для лісової галузі, відбувається невиправдане збільшення кількості об’єктів ПЗФ (несиметрично заповідності лісів у Європі). У зв’язку з цим необхідно знайти розумний компроміс між економічною, екологічною та соціальною складовими. Питання необхідності створення фонду було базовим, на сьогодні вже розроблений відповідний законопроект, який перебуває на розгляді в Міністерстві фінансів. Поповнення фонду за рахунок лісової ренти чи попенної плати, мало би заставити Держлісагентство привести до перегляду ставок попенної плати, бо воно в першу чергу буде зацікавлено в поповненні фонду. Проект Стратегії мала би розглянути робоча група з реформування лісового сектора при Мінагрополітики, яка не збиралася вже протягом довгого періоду часу. Проект Стратегії слід розглядати як тактичний документ, який має дійти нагору для усвідомлення керівництвом держави проблем, з якими стикається лісова галузь. Завдання експертного середовища – донести проблеми до керівництва країни. До експертів, які висловлюють застереження щодо документу, було висловлено прохання чітко прописати зміни, що пропонуються.


Відповідність представленого документу Стратегії за формою та змістом (що має включати Стратегія)

Учасники круглого столу (О. Слензак, В. Полуйко, А. Шкурла, В. Подкоритов) констатували, що представлений проект Стратегії не відповідає Стратегії за формою та змістом. Зокрема, Стратегія має узгоджуватись з іншими галузевими стратегіями (енергетичною, водною, транспортною і т.д.). Документ стратегії має мати цілі вищого порядку. Вищий рівень має забезпечувати координацію питань, які не вирішені відомчими документами. Стратегія має давати чітке бачення, чого ми хочемо досягнути в лісовому секторі. Представлений документ не містить бачення та принципів, є надто деталізованим, у ньому відсутня етапність (національний, регіональний рівні), він швидше нагадує план дій щодо виходу з кризи. Р. Олійник зазначив, що запропоновані рішення мають спиратись на аналіз причин виникнення проблем та чіткі розрахунки. Також, Стратегія має охоплювати ті 25-30% лісів, що перебувають у розпорядженні інших користувачів.

Необхідність швидкого реагування на нагальні проблеми та пропозиції щодо їх вирішення
Учасники круглого столу беззаперечно погодилися з тим, що необхідно негайно вирішувати поточні проблеми, зокрема фінансування лісогосподарських підприємств Півдня, розробляти нові правила торгівлі деревиною. На думку А. Шкурли вирішити проблеми з торгівлею деревиною допоможе запровадження електронних торгів, а створення фонду фінансування лісового господарства підвищує корупційні ризики; необхідно шукати інші механізми для вирішення нагальних проблем. В. Червоний наголосив на важливості професійного підходу до управління галуззю, половина проблем була б вирішена, якби галузь очолював фахівець. Л. Макогончук висловила думку, що фонд фінансування лісового господарства потрібний, але його створення вимагає часу. В. Полуйко запропонував передати ліси Півдня об’єктам ПЗФ.
На круглому столі була чітко окреслена нова критично важлива проблема: дефіцит деревини на внутрішньому ринку і, як наслідок, виразна тенденція до витіснення з виробничого сектору і ринку деревообробки середнього і малого бізнесу. Наслідками цього процесу потенційно можуть стати ще більша «тінізація» деревообробки і подальше збільшення обсягів нелегальних рубок. Представники деревообробного бізнесу звертали увагу на те, що питання регулювання торгівлі деревиною до цього часу не вирішені.

Залучення громад та інших зацікавлених сторін до реформування

І. Фурсенко, Р. Олійник вказали на необхідність залучення громад до реформування. О. Листопад, А. Шкурла акцентували увагу на важливості контролю з боку громадськості. В. Полуйко висловив стурбованість відсутністю діалогу між Держлісагентством та екологічними активістами.

Посилення інституційної спроможності Мінагрополітики

Р. Олійник акцентував увагу на важливості формування лісового департаменту при Мінагрополітики.

Аспекти розділення функцій контролю та господарювання, зміни до законодавства

А. Шкурла вказав на необхідність відокремлення функції контролю від функцій розпорядження лісами. С. Комарчук зазначив, що питання об’єднання лісогосподарських підприємств мають бути продумані, існують ризики ручного управління; служба охорони не повинна підпорядковуватись Держлісагентству; необхідно переглядати Адміністративний та Лісовий кодекси. В. Полуйко зазначив, що функції контролю має сконцентрувати державна природоохоронна служба. Р. Олійник запропонував залучити Світовий банк до формування законодавчих пропозицій.

Підсумки обговорення:

Л. Полякова погодилася з тим, що документ можна розглядати як документ по виходу галузі з кризи. Етапність буде забезпечено в процесі розробки плану дій щодо виконання стратегії, який буде чітким і покроковим. Правила торгівлі деревиною напрацьовуються, відповідний проект передано на розгляд в МінАПК. Потрібно шукати консенсус, але не лише серед органів виконавчої влади, але й з деревообробниками, екологами, це можна зробити в процесі напрацювання лісової політики. Реформи мають бути підкріплені знизу. Л. Полякова повідомила присутніх, що Держлісагентство працює над вирішенням проблем, окреслених учасниками круглого столу, зокрема проведення національної лісової інвентаризації (буде здійснено за підтримки Німецького аграрно-політичного діалогу). Держлісагентство не претендує на виконання контрольної функції, закликала учасників надавати свої пропозиції щодо вирішення цього питання.

О. Бондарчук констатувала, що думки розділяються, та зазначила, що вже сам факт наявності такого документу є позитивним, адже завдяки йому відбувається дискусія. Єдиного бачення щодо Стратегії МінАПК не має. У зв’язку з цим О. Бондарчук звернулась до присутніх із проханням надавати пропозиції до документу, на основі яких можливо буде розробити оптимальний варіант, який можна буде представити на вищому рівні.

М. Попков наголосив на важливості професійного управління Держлісагентством, яке б могло передбачати виклики і вчасно на них реагувати. Національну стратегію варто готувати ретельно, а зараз треба виходити на Уряд з антикризовим планом дій.

В. Сторожук звернув увагу присутніх на два рівні Стратегії. Перший рівень – на виконання протокольного рішення Кабміну говорить про зміни в системі державного управління, в тому числі, розподіл повноважень. Другий рівень – про який говоримо сьогодні – документ про реформу лісового господарства, виписаний у Держлісагентстві. В цій ситуації МінАПК має вирішити, який рівень обрати: доповнювати Стратегію своїми повноваженнями (що стосується і Мінприроди) чи вибрати вужче питання і ухвалювати стратегію реформування, де мова йшла про Держлісагентство.

О. Сторочоус запропонував звузити предмет регулювання Стратегії до певних заходів щодо врегулювання проблем: фінансування Півдня та Сходу, врегулювання незаконних рубок – 5-7 тез. Це допоможе знайти компроміс і вирішити нагальні проблеми. О. Сторчоус наголосив на важливості озвучення Кабміну неприпустимості запровадження будь-яких консесійних механізмів у лісовому господарстві.

С. Кубах зазначив, що лісова політика пов’язана з земельною реформою і децентралізацією. Комплексе вирішення проблем можливо за розроблення державної політики на рівні закону. Запропонував створити робочу групу за участю депутатів і громадськості, оскільки лише відомчий рівень не забезпечить вирішення усіх проблем.

О. Листопад підтримав ідею представлення документу як плану виходу з кризової ситуації. Також наголосив на неприпустимості консесії та на важливості розробки Національної стратегії управління лісами, яку треба розробляти відкрито із залученням усіх стейкхолдерів.

О. Коваленко зазначила, що незважаючи на різні підходи, обговорення на круглому столі стало кроком до знаходження консенсусу. Багато учасників підтримали пропозицію знизити статус документу до плану виходу з кризи. Також, учасники наголошували на важливості донесення експертних висновків до вищого керівництва, що свідчить про те, що робота, яка здійснюється в рамках проекту «Сприяння реформі лісового сектора в Україні», є затребуваною. Обговорення також засвідчило, що питання необхідності розроблення національної лісової політики й стратегії є нагальними. Цим питанням приділялась увага в рамках програми ФЛЕГ, і проект продовжуватиме підтримувати ці питання. Разом із цим є запит на лідерство в процесі здійснення реформ у лісовому секторі. Проект вважає, що таким лідером повинно стати Мінагрополітики, а експерти проекту готові й надалі надавати підтримку в цьому питанні. За підсумками обговорення буде сформовано відповідні рекомендації.
https://www.lisportal.org.ua/project-post/87597/