17 грудня 2015 року в представництві Світового Банку в рамках програми «FLEG -II» відбувся круглий стіл, присвячений питанням використання міжнародного досвіду в процесі реформування лісового сектору України.
До участі в круглому столі були запрошені представники Верховної Ради, Мінагрополітики, Мінприроди, Держлісагентства та інших ключових органів влади, відповідальні за питання
реформування лісового сектору та євроінтеграції, а також вітчизняні й зарубіжні експерти, представники бізнесу, донорів і громадськості.
Українські та міжнародні експерти представили бачення сучасного стану розвитку лісового сектору та можливості використання міжнародного досвіду. Відеозапис, що буде розміщений пізніше, дозволить відчути складність дискусії та хвилювання учасників за долю лісової галузі. Наразі, починаємо розміщувати презентації та доповіді експертів.
В.Сторожук: "Удосконалення державного управління в контексті реформи лісового господарства"
Шановні колеги!
Тези, що представлені в презентації, сформувалися в процесі участі в роботі декількох робочих груп з реформування (крім групи 8.3 Мінагрополітики).
Говорячи про державне управління, слід памятати про потенційний конфлікт інтересів, тому наведені оцінки прошу сприймати не як остаточні висновки, а як пропозиції до спільного обговорення питань, що прозвучать в доповіді.
Лісовий кодекс визначає основним завданням державного управління (керівництва) у сфері лісових відносин забезпечення ефективного ведення лісового господарства.
Формування основних напрямів державної політики зараз вирішується шляхом підготовки декількох програмних документів, тому презентація буде сконцентрована на питаннях:
- визначення законом повноважень органів виконавчої влади;
- здійснення державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів.
Зміна системи повноважень може бути проведена між центральними органами виконавчої влади (по вертикалі керівництва), так і при визначенні статусу ЦОВВ та його територіальних підрозділів.
Остання оптимізація повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів (зміни до Лісового кодексу в 2012 році), стосувалася розподілу політичних, нормотворчих, і, частково, контрольних повноважень Держлісагентства між різними органами. Передбачена реформою структура системи органів влади: одне міністерство – підпорядковані агентства – одна інспекція, вже порушена (в складі Мінагрополітики ліквідована Держсільгоспінспекція). Нова логічна система урядових органів поки що не сформувалася.
Національна рада реформ оцінила прогрес реформи лісового господарства в 70%, проте завдання Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України (Коаліційної угоди) та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» на 2015 рік не виконані в передбачені строки.
На мою думку, ключовим фактором, що стримував виконання програми діяльності уряду є відсутність чіткого бачення реформування системи державного керівництва лісами.
Тому, передбачена Концепцією реформування лісового та мисливського господарства реформа 2, яку можна назвати реформою «державної лісової служби» та організацій та підприємств, що надають «лісові» послуги, має проводитися і обговорюватися одночасно з реформою 1, реформою господарського управління.
Цілком може статися так, що реформа 2 буде проведена навіть раніше, якщо в проекті бюджету не знайдеться коштів на державне управління.
17 грудня 2015 року в представництві Світового Банку в рамках програми «FLEG -II» відбувся круглий стіл, присвячений питанням використання міжнародного досвіду в процесі реформування лісового сектору України.
До участі в круглому столі були запрошені представники Верховної Ради, Мінагрополітики, Мінприроди, Держлісагентства та інших ключових органів влади, відповідальні за питання
реформування лісового сектору та євроінтеграції, а також вітчизняні й зарубіжні експерти, представники бізнесу, донорів і громадськості.
Українські та міжнародні експерти представили бачення сучасного стану розвитку лісового сектору та можливості використання міжнародного досвіду. Відеозапис, що буде розміщений пізніше, дозволить відчути складність дискусії та хвилювання учасників за долю лісової галузі. Наразі, починаємо розміщувати презентації та доповіді експертів.
В.Сторожук: "Удосконалення державного управління в контексті реформи лісового господарства"
Шановні колеги!
Тези, що представлені в презентації, сформувалися в процесі участі в роботі декількох робочих груп з реформування (крім групи 8.3 Мінагрополітики).
Говорячи про державне управління, слід памятати про потенційний конфлікт інтересів, тому наведені оцінки прошу сприймати не як остаточні висновки, а як пропозиції до спільного обговорення питань, що прозвучать в доповіді.
Лісовий кодекс визначає основним завданням державного управління (керівництва) у сфері лісових відносин забезпечення ефективного ведення лісового господарства.
Формування основних напрямів державної політики зараз вирішується шляхом підготовки декількох програмних документів, тому презентація буде сконцентрована на питаннях:
- визначення законом повноважень органів виконавчої влади;
- здійснення державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів.
Зміна системи повноважень може бути проведена між центральними органами виконавчої влади (по вертикалі керівництва), так і при визначенні статусу ЦОВВ та його територіальних підрозділів.
Остання оптимізація повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів (зміни до Лісового кодексу в 2012 році), стосувалася розподілу політичних, нормотворчих, і, частково, контрольних повноважень Держлісагентства між різними органами. Передбачена реформою структура системи органів влади: одне міністерство – підпорядковані агентства – одна інспекція, вже порушена (в складі Мінагрополітики ліквідована Держсільгоспінспекція). Нова логічна система урядових органів поки що не сформувалася.
Національна рада реформ оцінила прогрес реформи лісового господарства в 70%, проте завдання Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України (Коаліційної угоди) та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» на 2015 рік не виконані в передбачені строки.
На мою думку, ключовим фактором, що стримував виконання програми діяльності уряду є відсутність чіткого бачення реформування системи державного керівництва лісами.
Тому, передбачена Концепцією реформування лісового та мисливського господарства реформа 2, яку можна назвати реформою «державної лісової служби» та організацій та підприємств, що надають «лісові» послуги, має проводитися і обговорюватися одночасно з реформою 1, реформою господарського управління.
Цілком може статися так, що реформа 2 буде проведена навіть раніше, якщо в проекті бюджету не знайдеться коштів на державне управління.
Реформі Держлісагентства мало б передувати його функціональне обстеження, що дозволило б визначити перелік та скласти паспорти державних функцій, провести їх аналіз за типами та сферами державного управління; підготувати пропозиції щодо удосконалення нормативно-правових актів, що визначають організаційно-правовий статус Держлісагенства, пропозиції щодо удосконалення його завдань і функцій.
Для виконання завдання Програми діяльності Кабінету Міністрів щодо «здійснення розподілу функцій держави щодо виконання контрольних та господарських функцій між різними органами влади», доцільно провести аналіз виконання ЦОВВ функції «контролю за дотриманням лісового законодавства».
Повна передача функції контролю від Держлісагентства до Держекоінспекції може відбутися тільки у випадку зняття відповідних повноважень з Державної лісової охорони. Насамперед, - це повноваження посадових осіб із складання протоколів про адміністративні правопорушення. Яким чином і хто тоді забезпечуватиме належну охорону лісів?
Натомість, якщо припустити, що при реформі 2, функція «контролю за дотриманням лісового законодавства» та статус правоохоронних органів будуть передані від Державної лісової охорони Державному лісовому патрулю, то система державної служби в Держлісагентстві стає логічною, і включатиме державних службовців агентства, його територіальних органів та патруля.
Подібний варіант розподілу повноважень вимагатиме укладання Статуту Лісового патруля, змін до Положення про державну лісову охорону, без зміни Положень про Держлісагентство та Держекоінспекцію.
Для системного огляду умов реформи також потрібен функціональний аналіз функцій системи управління лісами інших ЦОВВ. Часткова або незадовільна реалізація окремих функцій,
навіть обумовлена нестачею фінансових та трудових ресурсів, залишається підставою для розгляду питання оптимізації розподілу повноважень між різними органами влади.
Розширення повноважень Держлісагентства може бути умовою збереження його як ЦОВВ. Тоді окремі функції можуть бути передані йому в рамках дерегуляції законодавства.
Отже, для визначення напрямків розвитку системи державного управління лісами доцільне проведення функціонального обстеження Держлісагентства та аналізу функцій інших ЦОВВ з питань управління лісами
Це офіційні процедури отримання оцінок ефективності діяльності ЦОВВ, що можуть бути використані для аргументації збереження тих чи інших функцій, самостійного статусу чи організаційної структури Держлісагентства.
Разом з тим, вони не дають відповіді на питання щодо виконання функцій, які не є формалізованими, або прихованими – таких як, наприклад, функція господарського управління.
Для цілей дослідження, що виконується в рамках програми ФЛЕГ, був вибраний комплексний набір критеріїв, запропонований Світовим Банком в 2009 році.
Він складається із п’яти базових категорій або блоків:
1. Прозорість, підзвітність та участь громадськості.
2. Стабільність лісовий установ та управління конфліктами.
3. Якість лісової адміністрації.
4. Узгодженість лісового законодавства та дотримання закону.
5. Економічна ефективність, справедливість та стимули.
що включають 21 компоненту, та 75 субкомпонент для проведення оцінки стану державного управління лісами.
Для виявлення та оцінки ролі учасників процесу управління лісами були підготовлені оглядові схеми їх зв’язків. На схемі окрема лінія зображає певну проблему, а її колір відносить її до певної компоненти управління. Важливо зазначити, що прикладів ефективно вирішених управлінських завдань звичайно набагато більше, але вони не є об’єктами аналізу.
Наведемо приклади оцінок, отримані з використанням таких схем.
В блоці 1 «Прозорість, підзвітність та участь громадськості»:
Критерії участі громадськості в плануванні лісогосподарської діяльності лише формуються.
Від Держлісагентства та ОУЛМГ зацікавлені сторони вимагають прозорого розподілу деревини, та інформації про обсяги заготівель.
ОУЛМГ не мають повноважень державного управління підприємствами інших ЦОВВ та комунальними лісгоспами.
Місцеві ради залежать від горизонтальних зв’язків з лісгоспами.
Така форма контролю як інститут громадських інспекторів не розвинена.
Немає недержавних неурядових організацій, т.з. watchdogs, що б здійснювали незалежний моніторинг діяльності міністерств щодо виконання функцій з управління лісами.
В блоці 2 «Стабільність лісових установ»:
В умовах, коли Верховна Рада не має надійних механізмів оцінки ризиків законодавчих рішень (про що свідчать законопроекти про бюджетну децентралізацію та корпоратизацію лісгоспів), а Кабінет Міністрів недооцінює роль лісів та лісового господарства (тому досі відсутня нова програма «Ліси України»), прямий вплив на стабільність Держлісагентства мають Міністерства.
Поточні ризики зміни підпорядкування чи бюджетів безпосередньо пов’язані з питанням статусу ЦОВВ.
Так, Мінприроди не має територіальних органів управління, тому передача Держлісагенства в підпорядкування Мінприроди автоматично ставить питання про існування ОУЛМГ.
Скорочення видатків на державне керівництво у сфері лісового господарства також піднімає питання оптимізації структури Держлісагентства у складі Мінагрополітики.
Щодо блоку 3 «Якість лісової адміністрації»:
Держлісагентство та ОУЛМ попри конфлікт інтересів щодо здійснення контролю та оцінки господарської діяльності зберігають достатній регулярний вплив на підпорядковані підприємства.
Відчувається нестача програмних інвестицій в розвиток лісового господарства, що серед іншого, обумовлено відсутністю моніторингу результатів державної цільової програми.
В результаті, у відомства залишається все менше стимулів, насамперед фінансових, для підтримки підприємств, практикуючих відповідальне використання лісів.
Зовнішні умови також не сприяють поліпшенню діяльності лісової адміністрації:
Парламентом не прийнята лісова політика.
Уряд дотримується практики призначення «політичного» керівництва.
Низька ефективність діяльності правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією, а по суті її імітування, поряд з численними перевірками діяльності лісгоспів.
В блоці 4 «Узгодженість лісового законодавства та дотримання закону»:
Держлісагентство готує для Мінагрополітики проекти підзаконних актів. Крім функції «прихованого» нормотворення воно також впроваджує «відомчі» правила – щодо аукціонів, електронного обліку, відводу та таксації лісосік, лісовпорядкування. Щоб запровадити ці правила на рівні держави – в агентства не вистачає повноважень.
Вся система зміни лісового законодавства залишається занадто інерційною. Наприклад, на рівні Кабінету Міністрів потребує роками потребує зміни постанова №665.
Наслідки такої інерції досить суттєві. Як свідчить реєстр судових рішень, суди займають дуже послідовну позицію щодо стягнення штрафів з державних підприємств та посадових осіб лісової охорони (правоохоронного органу) за невиявлені незаконні рубки. Причому часто за позовами екологічної інспекції, яка до правоохоронних органів не відноситься.
Як наслідок, лісогосподарські підприємства не завжди зацікавлені у виявленні реального стану справ з незаконними рубками.
В блоці 5 «Економічна ефективність, справедливість та стимули»:
Законодавче регулювання економіки лісового господарства недосконале. Податки від спеціального використання деревини не є рентними за природою. Закон про мораторій на експорт круглої деревини обмежує економічні умови діяльності лісогосподарських підприємств.
Для забезпечення ефективності, справедливості та стимулів необхідний незалежний державний регулятор ринку деревини.
Функції регулятора ринку деревини, замість Мінпромполітики, зараз виконує Держлісагентство, виступаючи при цьому також найбільшим поставником необробленої деревини на ринок.
Власна переробка державних підприємств залишається низько технологічною, і для підвищення конкурентоздатності потребує концентрації.
Деревообробні підприємства вимагають удосконалення правил ринку, зокрема, форм торгівлі (оскільки довгострокові інвестиції потребують довгострокових контрактів).
Наступні два слайди узагальнюють результати аналізу участі зацікавлених сторін:
- На політичному рівні.
- По вертикалі управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісових відносин
Проведені оцінки дозволяються зробити певні висновки щодо процесу реформ державного управління лісами
Зміни в системі органів виконавчої влади привели до послаблення вертикальних зв'язків в системі державного управління лісами
Держлісагентство виконує роль ЦОВВ, проте перестало бути центром прийняття рішень щодо управління лісами
На порядку денному актуальними залишаються завдання, визначені Коаліційною угодою.
При реформуванні системи державного управління лісами до політичного керівництва мають бути доведені аргументи на користь збереження ЦОВВ з питань лісового господарства.
В ширшому розумінні, якщо не буде політичного діалогу щодо ролі лісового господарства будь-яка «горизонтальна» реформа на рівні Держлісагентства матиме менше шансів на успіх.
Щодо пошуку аргументів збереження статусу ЦОВВ, звернемося також до вивчення досвіду реформування лісових організацій країн Східної Європи, виконаного компанією PROFOR в 2005 році.
Зведена таблиця показала різноманіття організаційних підходів різних країн щодо визначення органів, які надають «лісові» послуги, а її аналіз став одним із джерел висновків про реформи організаційних структур лісових організацій, які виявилися почасти несподіваними, почасти очікуваними:
- Наразі, проведено дуже мало емпіричних досліджень, які показують, що організаційні структури, самі-по-собі, є ключовими елементами процесу реформи. Навпаки, все більше стає очевидним, що функціональна форма лісових організацій не має значення. Дуже різні моделі можуть бути успішними, і дуже різні моделі можуть бути невдалими.
- Немає змістовної моделі «гарної» лісової організації, чи моделі фінансування лісової організації, ні серед країн з перехідною економікою, ні серед країн Організації економічного співробітництва та розвитку.
- Найбільш складним аспектом організаційного переходу є питання як трансформувати фінансово замкнуті лісові організацій від централізованих планових інституцій із сильними регуляторними функціями в організації, фундаментальна роль яких полягатиме в наданні послуг, в умовах коли публічні видатки на них мають видаватися в умовах все зростаючого скорочення джерел фінансування.
- Загальноприйнято, що публічні функцій, пов’язані з охороною лісів та лісовим менеджментом повинні фінансуватися за рахунок бюджетних видатків. Чи повинні ці фінансові потоки бути пов’язані з тими, що збираються з державних лісогосподарських підприємств залишається відкритим питанням.
Повертаючись до ситуації в Україні, - у безпосередньому підпорядкуванні Держлісагенства до останнього часу функціонували бюджетні організації, що забезпечують публічні «лісові» функції. Це підтверджувало роль Держлісагенства як центрального органу влади.
Перелік «лісових» послуг, за потреби, навіть міг бути розширений, наприклад, щодо лісової меліорації. Натомість, урізання бюджетного фінансування призведе до неможливості виконання державою публічних функцій, і реформа №2 закінчиться, навіть не розпочавшись.
А Держлісагентство втратить суттєві аргументи на користь збереження як ЦОВВ.
Висновок, що організаційна форма не має значення, був отриманий від порівняння моделей різних країн. Думаю, що ті, хто в системі відомства, підтримають мене в тому, що в рамках певної країни, організаційна форма все-ж таки має значення.
Повноваження центрального органу з питань лісового господарства, зі зміною статусу, досі змінювалися поступово, еволюційно.
Попри підпорядкування різним міністерствам, до травня 2015 року, Держлісагентство зберігало статус головного розпорядника бюджетних коштів. Втрата цього статусу наразі обмежує можливості відстоювання необхідного розміру фінансування перед Міністерством фінансів.
Завдання та цілі діяльності ЦОВВ згідно положень залишалися практично однакові. Відповідно до покладених на нього завдань, Держлісагентство повинно координувати діяльність лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів. Формальних перешкод щоб стати органом державного управління всіма лісами держави немає. Можливо, що поряд з реальним розподілом повноважень, Держлісагентству саме це слід зробити, щоб стати органом державного управління всіма лісами країни.
Справжня місія такого органу – збереження територіального базису державної власності на землі лісогосподарського призначення – цілком відповідає місії окремого Міністерства.
Отже, щоб зберегти статус ЦОВВ Держлісагентство слід надати уряду та парламенту аргументи щодо збереження своїх повноважень та виконання їх щодо всіх лісів держави.
Модератор: Могли б Ви узагальнити тези своєї доповіді:
В.Сторожук:
1. Реформа господарського управління має відбуватися одночасно з реформою державної лісової служби.
2. На порядку денному залишаються актуальними завдання, визначені Коаліційною угодою.
3. Потрібен широкий діалог щодо ролі лісів та лісового господарства для успішності реформи.
4. Статус Держлісагентства як центрального органу виконавчої влади повинен бути збережений після реформи.
Для цього потрібний розподіл повноважень функцій контролю та господарювання, та взяття відповідальності за державне управліня всіма лісами країни.
Автор: В.Сторожук
Источник: http://www.lesovod.org.ua/node/27016
0 коммент.:
Дописати коментар