Ответы на вопросы Счетной палаты

1. Оценка современного состояния управления лесами Украины

На данном этапе развития страны управление лесами нельзя признать эффективным и устойчивым. Доказательством этого являются следующие факты:

• Украина – единственная европейская страна не имеющая национальной лесной политики (лесной стратегии) и лесной программы;
• Лесное право страны содержит многочисленные недостатки и корруционные риски. Систематическая работа над его совершенствованием в последнее пятилетие прекращена;
• Многие важные положения Государственной программы Леса Украины до 2015 года и действующей Концепции развития лесного хозяйства не реализованы.
• В стране отсутствует полноценная лесная администрация, отвечающая за состояние и конроль всех лесов страны;
• Не завершен процесс оформления правоустанавливающих документов государственными лесными предприятиями (акты на право постоянного пользования выданы менее чем на 50% территории, управляемой Гослесагентством).
• Периодические государственные учеты лесов не проводятся. Породно-возрастная струкутра и состояние лесов неуклонно ухудшаются, в том числе в связи с отсутствием адекватных управленческих решений, регулирующих лесопользование, охрану и защиту лесов;
• Бюджетное финансирование ведения лесного хозяйства прекращено. На грань банкротства поставлены более 70 бюджетнозависимых лесных предпрятий, ведущих лесное хозяйство в неблагоприятных почвенно-климатических условиях а также обеспечивающих выполнение функций, направленных на поддержку эффективного управления лесами (сбор и анализ информации, охрана и защита леса);
• Нарушен баланс между внутренней и внешней торговлей древесиной, что явилось основной пречиной многолетней стагнации в развитии деревообрабатывающего сегмента лесного сектора;
• Многочисленные и разноплановые конфликты, связанные с использованием лесов и лесных ресурсов, статистика лесных нарушений и преступлений, а также информация правоохранительных органов, свидетельствуют о несбалансированности интересов в лесной сфере, высокой коррумпированности и тенизации лесного сектора.

Государственное управление лесами

Основная тенденция при формировании системы государственного управления лесами, сложившаяся в процессе административной реформы последних лет – это искусственное перераспределение полномочий среди различных центральных органов власти, при отсутствии надлежащей оценки качества их выполнения.

Согласно изменений, внесенных в Лесной Кодекс в 2012 году, основные полномочия в сфере управления лесами распределены следующим образом:

1. Минагрополитики – формирует лесную политику и совершенствует лесное законодательство;
2. Минприроды - осуществляет государственное управление в сфере охраны, защиты, использования и возобновления лесов;
3. Гослесагентство реализует лесную политику в области лесных отношений.

Фактически ни одно из профильных Министерств должным образом не выполняет возложенных на него функций, либо делегируя их Гослесагентству, либо игнорируя их. В то же время Гослесагентсво, несмотря на снижение статуса и формальное сокращение сферы ответственности, продолжает действовать как и до административной реформы, совмещая выполнение законодательно-административных и хозяйственных функций, причем в большинстве случаев только в границах территории, переданной в постоянное пользование подведомственным предприятиям.

Сложившееся положение дел нельзя считать нормальным. Безусловно требуется функциональное обледование органов власти, задействованных в управлении лесами, оценка и оптимизация выполняемых ими функций.

Ведение хозяйства в государственных лесах

Базовые проблемы лесного хозяйства в государственных лесах заложены в законодательно закрепленной модели хозяйственного управления, которая разрывает право собственности на леса (государство) и древесину (постоянный пользователь). Подобное решение:

• порождает конфликт интересов между государством и постоянными пользователями;
• вызывает огромное изначальное различие в возможности получения дохода от реализации древесины постоянными пользователями при полном отсутствии, каких-либо компенсаторных, выравнивающих механизмов.

Долгое время последствия названных недостатков модели управления удавалось минимизировать путем соответствующего распределения бюджетных средств, выделяемых на ведение лесного хозяйства и административного регулирования.

За последние пять лет ситуация кардинально ухудшилась. Преобразование Государственного комитета лесного хозяйства в Государственное агентство лесных ресурсов, с подчинением Минагрополитики, сказалось на приоритетах деятельности лесного ведомства, - в число которых вошли заготовка и торговля древесиной, а также деятельность с ними связанная, в частности, кадровая политика, закупки, строительство лесных дорог, внедрение электронного учета древесины.

Следствиями изменения статуса и приоритетов Гослесагентства стали: с одной стороны, - наращивание объема рубок и экспорта древесины, ускорение дифференциации государственных лесных предприятий по финансовым и материально-техническим возможностям, внедрение коррупционных схем, связанных с регулированием торговли; а с другой, - снижение качества государственного управления лесами прежде всего в части, связанной с государственным контролем за соблюдением лесного законодательства, лесоразведением, сбором информации о лесах, законодательно-нормативным обеспеченем ведения лесного хозяйства, лесной наукой, подготовкой и проведением реформ.

Важными признаками, характеризующими качество лесоуправления в последние 2-3 года являются:

• передача функций распоряжения средствами, выделяемыми на ведение лесного хозяйства, в Минагрополитики и прекращение в 2015 году бюджетной поддержки государственных предприятий, не имеющих возможностей самофинансирования за счет продажи древесины;
• принятие закона о моратории на экспорт древесины в круглом виде;
• отсутствие видимых результатов более чем двухлетней работы по подготовке и проведению реформы управления лесами;
• неспособность Правительства сформировать профессиональное и эффективное руководство ЦОВВ в сфере лесных отношений.

В ходе выполнения проекта ФЛЕГ многократно рассматривались как перечисленные, так и многие иные вопросы, связанные с оценкой управления лесами в Украине. Наиболее полно они представлены в прилагаемых отчетах:

М.Попков.Лесная политика и стратегия Украины: оценка, проблемы и пути их решения. 2014
В.Сторожук.Загальна оцінка стану управління лісами в Україні , 2016

2. Оценка правового обеспечения контроля в лесном хозяйстве, в частности функционирования контроля системы движения лесопродукции в Украине.

Основными недостатками правового обеспечения контроля в сфере лесных отношений являются:

1. Дублирование функций государственного контроля разными органами власти;
2. Конфликт интересов в деятельности структур, наделенных функциями государственного контроля;
3. Нечеткая формулировка и декларативность ряда положений, регулирующих государственный контроль;
4. Громоздкость, излишняя детализация и ошибочность норм соответствующего законодательства;
5. Неравные возможности постоянных пользователей в части обеспечения контроля на территории, переданной для ведения лесного хозяйства;
6. Неравномерный контроль за ведением лесного хозяйства в лесах разных пользователей.

Полноценный правовой фундамент государственного контроля движения древесины в стране отсутствует. Гослесагентство и подчиненные ему структуры широко рекламируют систему электронного учета в качестве эффективного средства контроля, позволяющего отслеживать движение древесины, тем самым противодействуя нелегальным рубкам и теневому обороту лесопродукции. Однако, в действующем правовом поле не существует норм, позволяющих контролирующим органам использовать элементы системы ЕОД в своей практической деятельности, что минимизирует её значимость, как средства контроля:

• законы, регулирующие движение транспорта в Украине, не дают полицейским право сверять характеристики перевозимой древесины с данными, указанными в товарно- транспортной накладной и шифрами на бирках;
• действующие законы и нормативы не дают экологической инспекции право контроля заготовленной древесины, являющейся собственностью постоянного пользователя, материальным имуществом и товаром;
• государственная лесная охрана не относится к контролирующим органам и не наделена правом проверять транспортные средства и контролировать законность происхождения древесины вне зоны своего влияния (территория лесного фонда собственного, либо подведомственных предприятий);
• Действующая «Тимчасова інструкція з електронного обліку продукції лісозаготівель, лісопиляння і деревообробки на підприємствах Державного агентства лісових ресурсів України», утвержденная приказом Гослесагентсва, не зарегистрирована Минюстом, носит рекомендательный характер и распространяется только на подчиненные Гослесагентству предприятия.
• Законодательно не урегулированы такие важные аспекты контроля с использованием ЕОД, как порядок проведения проверки соответствия фактических характеристик древесины данным, указанным на бирках и в ТТН; порядок изъятия, хранения и использование древесины неизвестного происхождения; ответственность за несоответствие фактических характеристик древесины характеристикам, указанным в сопроводительных документах и зашифрованным на бирках.

Эти и многие другие недостатки не дают оснований утверждать, что в Украине в настоящее время существует надежная система контроля движения лесопродукции.

Более подробно позиция проекта ФЛЕГ по данной проблеме и вариантах её решения изложена в следующих работах:
О.Банчук. Недоліки та проблеми правового регулювання діяльності державної лісової охорони. 2010
В.Сторожук. Короткий огляд умов забезпечення легальності походження деревини в Україні. 2010
О.Сторчоус. Удосконалення організаційно-правового забезпечення контролю в лісовому господарстві. 2014
О.Сторчоус. Удосконалення юридичної відповідальності за порушення лісового законодавства та протидія обігу незаконно добутих лісових ресурсів: рекомендації щодо внесення змін у законодавство. 2016

3. Оценка фактического функционирования системы контроля движения (учета) древесины в Украине

Задачи учета и контроля движения древесины в Украине возлагаются на систему электронного учета древесины (ЕОД). Согласно изначально поставленной задаче данная система должна быть государственной и единой для всех постоянных пользователей и собственников леса. Однако фактически система ЕОД создавалась без учета конечной цели, путем агрегирования систем учета отдельных государственных лесных предприятий до уровня Гослесагентства. Проектирование «снизу–вверх» определило основные недостатки системы, в частности:

• полное отсутствие правового фундамента, позволяющее использовать ЕОД на государственном уровне и как систему учета, и как систему контроля;
• отсутствие связи ЕОД с системой определения легальности древесины, подтверждением которой является сертификат происхождения;
• использование системой устаревших нормативов для классификации и оценки качества древесины;
• ориентацию на существующие технологии заготовки и реализации древесины, без учета возможности их замены на более современные;
• лучшую реализацию функций ЕОД, обеспечивающих учет древесины по сравнению с функциями, обеспечивающими контроль за её поставками;
• снижение значимости и степени использования системы при продвижении от уровня предприятий, к уровню ОУЛМГ и Гослесагентства.

Важным препятствием для широкого внедрения системы ЕОД является неоправданно высокая стоимость её внедрения и сопровождения. По экспортным оценкам стоимость оборудования, приобретаемого лесхозами на этапе внедрения ЕОД была в 2-3 раза выше рыночной. Технология использования ЕОД изначально разрабатывалась таким образом, чтобы максимизировать использование бирок, стоимость которых также была значительно завышена. До настоящего времени, многие лесхозы, согласно отчетов, внедрившие технологию ЕОД, фактически используют её со значительными нарушениями, что вызвано нехваткой оборудования и персонала, плохой связью или практической нецелесообразностью.
Обоснованные сомнения вызывает целесообразность использования бирок при:

• заготовке древесины харвесторами, производящими её автоматическое измерение;
• внутрихозяйственной транспортировке древесины с лесосеки на нижний склад или цеха переработки, где производится раскряжовка стволов и измерение сортиментов;
• отпуске древесины с нижнего склада в вагонах и контейнерах, что связано как с разрушением бирок при торцовке древесины, так и их недоступностью с целью контроля;
• продаже древесины целлюлозным и лесопильным производствам, технология которых требует отсутствия инородных добавок в сырье, поступающем в переработку.

Наиболее распространенным нарушением технологии ЕОД является внесение данных о бирке в базу данных без фактического её крепления к соответствующей колоде. При этом у продавца остаются неучтенные бирки, которые можно использовать для «легализации» (придания законного вида) неучтенной древесине. С той же целью можно использовать бирки от ранее приобретенной древесины, остающиеся в распоряжении покупателя.

Опыт применения ЕОД свидетельствует о том, что данная технология не в состоянии препятствовать коррупционным нарушениям, совершаемым самими лесниками, которые всегда имеют лесорубочный билет и, в отсутствие постоянного внешнего контроля, могут беспрепятственно искажать данные учета, занижая размеры и сортность сортиментов, а также маркировать «сэкономленными» бирками неучтенную древесину.
Как средства противодействия самовольным рубкам ЕОД мало эффективен, о чем свидетельствует значительное увеличение нелегальных рубок в лесах предприятий Гослесагентства, где по свидетельству ответственных лиц достигнут почти 100% электронный учет заготовленной древесины.

Информация, зашифрованная на бирке, не содержит сведений о покупателе древесины, в связи с чем в отсутствии ТТН, по бирке нельзя судить о направлении поставки древесины. Несоответствие информации на бирке реальным характеристикам сортимента к которому она прикреплена или сведениям, указанным в ТТН может быть вызвано рядом причин, что затрудняет возможность использовать сам факт несоответствия в качестве доказательства нарушений и предъявления претензий к продавцу или покупателю.

В последние 5 лет руководство Гослесагентства постоянно рекламирует ЕОД, стремиться навязать его другим пользователям и расширить использование бирочного учета на подотчетных предприятиях (при маркировке растущих деревьев фанерного качества, реализации новогодних елок и посадочного материала). Подобная стратегия является безответственной. Предварительно необходимо провести комплексный аудит системы ЕОД, определить её реальную стоимость и эффективность для государства, внести необходимые изменения в технологию учета, а главное создать правовую базу, позволяющую трансформировать систему ЕОД, в настоящее время являющуюся «условно-добровольной» инициативой лесных предприятий Гослесагентства, в элемент единой системы государственного учета древесины.

О.Сторчоус. Удосконалення організаційно-правового забезпечення контролю в лісовому господарстві. 2014

О. Сторчоус. Удосконалення юридичної відповідальності за порушення лісового законодавства та протидія обігу незаконно добутих лісових ресурсів: рекомендації щодо внесення змін у законодавство. 2016

4. Оценить эффективность существующих процессов реализации необработанной древесины в Украине

В Украине нет цивилизованного рыночного механизма продажи необработанной древесины. Его заменяет псевдо-рыночный механизм распределения, реализуемый на государственном и областном уровне. Данный механизм разрабатывался в тесной связи с внедрением централизованных коррупционных схем, что предопределило его характерные особенности.

Существующая система экспортной торговли древесиной внедрена в системе Гослесагентства в 2011 году. Она сводится к ручному отбору покупателей по принципу «древесину получает тот, кто оплачивает маркетинговые услуги». Список согласованных контрагентов, вид и объемы отпускаемой продукции, цены и сроки отгрузки доводятся до предприятий –продавцов. Состав покупателей определяется не столько объемом ресурсов и ценами, сколько количеством, согласных платить за маркетинг. Экспортные поставки приоритетны и их выполнение жестко контролируется. Древесина на внутренний рынок поставляется по остаточному принципу. Существование данной схемы в 2011-2014 годах доказано правоохранительными органами. Её организаторы уведомлены о подозрении, их имущество арестовано.

По свидетельствам участников рынка, в несколько измененном виде, данная схема применяется до настоящего времени. Это утверждение косвенно подтверждается следующими фактами:

• Правила регулирования экспортной торговли предприятиями Гослесагентства до настоящего времени отсутствуют, процедура подбора покупателей и определение условий контракта не прозрачна и осуществляется в ручном режиме, исходя их неизвестных критериев и соображений;
• Основные объемы экспортных поставок древесины сконцентрированы на трех направлениях, наименее чувствительных к проявлениям коррупции, -- Румыния, Китай, Турция;
• Основной объем поставок конечным потребителям осуществляется через посреднические фирмы, зарегистрированные в странах с упрощенными условиями регистрации и ведения бизнеса;
• Цена экспортируемой древесины не обосновано занижена;
• Государственные предприятия - собственники экспортируемой древесины, согласованно меняют покупателей и регулируют цены отпускаемой продукции, что возможно только при наличии внешнего управления и/или согласования.

Торговля необработанной древесиной на внутреннем рынке регламентируется «Положением об организации и проведении аукционов по реализации необработанной древесиной», введенным в действие приказом ГК ЛХУ № 42 от 19.02.2007г. Данное положение рекламируется Гослесагентством, как гарантия справедливой и прозрачной торговли древесиной, однако факты свидетельствуют о том, что это утверждение не соответствует действительности:

• вопреки положению, на аукционы выставляется не вся древесина, а только её часть, оставшаяся после выполнения экспортных контрактов;
• значительные объемы выставленной древесины снимаются с торгов из-за необоснованного повышения цен и/или не выкупаются покупателем, что дает возможность реализовать их по прямым договорам, в том числе на экспорт;
• в ходе организации и проведения торгов не принимаются эффективные меры борьбы с перекупщиками-спекулянтами, а также «клонированием» покупателей (допуск к торгам «подставных» участников, представляющих интересы одного покупателя), что позволяет перевести в теневой оборот значительные объемы древесины;
• организаторы аукционов стремятся обеспечить продукцией всех покупателей, среди которых преобладают мелкие фирмы и физические лица предприниматели. Это с одной стороны, лишает аукционы изначального смысла, а с другой оставляет крупных и средних производителей без необходимых объемов сырья.

Следует особо подчеркнуть, что действующая в Украине система классификации и оценки качества древесины, используемая при заключении торговых сделок, противоречит практике цивилизованных стран и максимально облегчает многообразные нарушения, связанные с пересортицей и занижением цен на продукцию, минимизацией рентных платежей, нарушением таможенных правил. Её пересмотр является необходимым элементом в комплексе мер, направленных на формирование в Украине цивилизованного рынка древесины.

Фактически действующая система торговли древесиной является тормозом для развития легального деревообрабатывающего бизнеса, фундаментом теневого лесопиления и коррупции в лесном секторе. Согласно планам правительства, она должна была бы быть изменена до июня 2014 года. Однако данное задание не выполнено до настоящего времени. Отсутствие реальных шагов в наведении порядка на рынке древесины, послужило основной причиной принятия ВР закона о моратории на экспорт необработанной древесины, который затрудняет взаимодействие Украины с торговыми партнерами ЕС и международными кредиторами. Отсутствие реальных изменений к лучшему и сегодня является причиной многочисленных нарушений, преступлений, конфликтов и противостояний.

Проект ФЛЕГ постоянно работал над различными аспектами, связанными с торговлей древесиной. Основные отчеты, содержащие информацию касающуюся, анализа рынка, совершенствованию правил торговли, создания системы классификации и оценки качества древесины, борьбы с коррупцией, оценки моратория на экспорт древесины приведены ниже.

В.Подкорытов. Проблемы лесного рынка Украины, связанные с торговлей древесиной в круглом виде. 2012
В.Подкорытов Проект правил сортиментаціі та оцінки якості деревини в круглому вигляді. 2013
М. Попков. Лесная политика и стратегия Украины: оценка, проблемы и пути их решения. 2014
В.Подкорытов. Первоочередные меры по совершенствованию правил торговли круглым лесом в Украине. 2014
В.Подкорытов. Проект правил продажи необработанной древесины. 2014
В.Подкорытов Посібник по вимірюванню та оцінці якості деревини в круглому вигляді. 2015
М. Попков. Запрет на экспорт древесины в Украине: причины, последствия, альтернативы. Рабочая записка. 2016
 

Автор: М.Попков 

lesovod.org.ua